政策影响下上海市工业用地扩张

政策影响下上海市工业用地扩张

2003年以来，国家及上海市委、市政府相继出台一些遏制工业用地的粗放扩张政策，那么其控制成效如何，工业郊区化只是工业转移还是带来更好的用地效益。针对这些问题，采用GIS空间分析、统计分析和边际效益建模等方法，探讨政策调控对上海市工业用地扩张的作用效果和对工业用地效益的影响，并提出相关政策建议。

研究结果表明：上海市郊区工业用地扩张明显，空间上趋于分散，工业用地效益有所提升，但相比国外发达地区，仍存在较大差距;工业向园区集中的政策驱动效果明显，工业郊区化转移并未给中心城区工业经济带来衰败迹象，郊区工业也并未体现出相应实力，控制工业用地扩张政策效果不佳;工业用地边际效益分析发现，边际效益呈递减趋势，工业经济增长仍主要依赖于工业用地的增加，粗放型增长未得到有效改善。

1 引言

改革开放以来，工业为促进中国经济快速增长做出了最重要的贡献。然而，随着城市化、工业化的快速发展，城市工业用地不断扩张，大量耕地被用于城市建设和工业。中国国土资源公报显示，2005年和2011年分别有大约13.87万公顷和25.30万公顷耕地转为建设用地，其中新增工业用地的比例均超过三分之一[1]。中央与地方利益格局的

演变以及地方政府追求工业总产出最大化是导致中国工业用地低成本过度扩张的直接原因[2]，各地新的开发区、工业园区如雨后春笋，而且占地面积越来越大，甚至超标[3]。

同时，我国在工业用地管理和工业用地效率方面存在不少问题，工业用地占建设用地比重偏高，但其开发强度和产出率明显偏低。调查显示，我国工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%[4]，与国外相比，我国工业大而不强，发展水平和效益水平仍有一定差距，2007年，工业增加值率仅为26.45%，不及英国和日本的33.04%和33.94%，更是远低于美国的44.85%[5]，城市工业用地快速扩张与土地粗放、低效利用现象十分突出。

尽管工业经济发展与工业用地规模具有紧密联系，工业经济增长对工业用地增加具有很强的依赖性，但当用地达到一定规模后，依靠扩大用地规模来增加产值的方式不再可取，特别是对于城市用地紧缺的大城市;因此，有效控制城市工业用地空间扩展，最大限度地挖掘城市存量工业用地，提高工业用地效益必须引起相关部门和学术界的重视。

当前，学术界对工业用地方面的问题做了大量卓有成效的研究，主要表现在以下6个方面：工业用地聚散动因分析与置换带来的问题研究[6-8];工业用地空间演变、扩张方式与机制以及影响因素研究[9-14];工业用地集约利用评价与对策研究[15-19];工业用地利用效益分析研

究[20，21];工业用地价格标准及影响因素研究[22，23];工业用地政策研究[24-26]。

但基于政府政策约束背景下，学者探讨城市工业用地扩张控制效果与工业用地效益变化情况研究相对较少，特别是对于大城市工业郊区化，从不同尺度单元进行量化研究涉及不多。不同于西方国家，中国工业郊区化政策作用更加明显，虽属自愿但主要是有组织的被动过程和行为[27]。因此，研究大城市工业政策作用效果不仅弥补当前研究不足，同时也具有重要的现实意义。

上海历经30年的工业化高速发展，目前已进入后工业化发展阶段，工业用地扩张与城市用地紧张矛盾日益突出。2003年以后，国家频频出台工业用地特别是开发区用地的相关调控政策，极力遏制工业用地的粗放扩张。为了探讨这些相关的政策作用效果，本文从工业用地控制与工业向园区集中是否同步，工业郊区化是否带来中心城区工业衰退以及工业用地效率是否提高三个方面进行分析，为上海市未来工业政策调整、工业用地布局和提高工业用地效益策略制定等提供参考依据。

2 研究区域与数据

上海是我国重要经济中心和长三角龙头城市，拥有中国最大的外贸港

口和工业基地。统计显示，上海市规模以上工业企业工业增加值、工业总产值分别从“十五”期末的3995亿元、15807亿元提高到2010年的6226亿元、30114亿元，年均增长11%和12.8%;工业利润从“十五”期末的940亿元提高到2010年的2217亿元，年均增长17.4%。与此同时，工业用地规模也不断扩张，工业用地占建设用地比例在1998年～2011年期间均超过25%，其中，2008年高达29.98%，相对国外综合性城市的15%～17%左右和发达国家城市的5%～10%来说，上海市工业用地比重明显偏高。

本文的数据主要包括以下方面：上海市行政区划图;2003和2011年上海市土地利用现状图;1998年～2012年上海市工业总产值和各区(县)工业总产值统计数据;1998年～2011年上海市工业用地总量数据;2005年～2012年上海市开发区统计手册。

其中，工业总产值统计的是国有企业及销售收入在500万元以上的非国有企业。根据国家土地利用分类编码，在地理信息系统软件ArcGIS 中分别提取上海市2003和2011年土地利用数据，得到上海市2003和2011年上海市各区(县)工业用地分布图，为后面分析做数据准备。

3 工业用地与区域工业变化分析

3.1工业用地与工业集聚分析

上海市推进工业向园区集中，不断提高郊区工业集中度，妥善解决工业布局中“散、小、多”的问题，归并零星工业点，推进工业用地存量优化，控制郊区工业用地规模。这些政策和措施的主要目的是在控制工业用地数量的同时加强工业集聚程度。为此，下面对两者的同步效果进行探讨。

3.1.1工业用地变化

上海市工业用地面积总量从1998年的454平方公里增加到2011年的近854.17平方公里，年均增量约30.8平方公里，以工业园区形式为主的工业用地建设成为上海市工业用地扩展的主要动因。从2003年、2011年上海市工业用地空间分布来看(图1)，总体呈现零散分布特征，近郊区(包括闵行区、宝山区、嘉定区和浦东新区)周围相对集中，有成片分布区域;远郊(包括金山区、松江区、青浦区、奉贤区和崇明县)分散明显。另外，相比较2003年，2011年上海市工业用地体现出较明显地向郊区扩张的变化特征。

统计结果表明(表1)，随着中心城区“退二进三”的产业调整策略以及近郊区和远郊区的工业园区开发力度的加大，2003年～2011年上海市工业用地面积呈现中心城区减少、近郊区增长、远郊区翻倍扩张的变化特征，工业用地总量增加了279.93平方公里，中心城区用地量