土地资源管理专题课论文

对土地管制的认识

摘要：土地用途管制制度创始于19世纪末， 20世纪四五十年代开始日益成为大多数国家及中国台湾管理土地的重要手段。实行土地用途管制制度是我国土地管理体质的一次重大改革，是合理配置和有效利用土地资源的重要手段。我国建立土地用途管制的出发点就是促进严格控制农地转用，尤其是耕地转为非农建设用地，切实保护耕地，加强生态管护，制约和引导需求，有效防止城市盲目外延扩展和各种乱占滥用土地。土地用途管制制度突出了土地利用总体规划的整体控制作用，对加强土地利用宏观管理，引导合理利用土地，促进区域、经济、社会和环境协调发展具有重要意义；同时，该制度也是保护耕地治本之策的重要内容，对实现社会、经济可持续发展具有重要的促进和保障作用。

关键词：土地；用途管制；耕地保护

一、概念

土地利用分区管制是目前国际上通常采用的、比较适应市场机制的土地利用管理模式，该制度起源于德国。所谓土地利用分区管制，就是依据土地区位及能力、等级等土地的自然与社会经济属性，为实现一定的土地宏观管理目标，对某一区域进行土地功能性分区；各个功能性分区内土地的利用方式，包括用途转换方面的限制等，用相应拟定的分区规则进行规范与限制；分区及分区规则最终由法律、法规予以确认；形成“区法对应”的方式，严格依法进行管理。

二、现状

目前，中国的土地用途管制是国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农用地的用途管制包括农地非农化的管制和农地农用的管制两方面，坚持“农地、农有、农用”的原则，限制农地非农化，鼓励维持农用。建设用地的用途管制按建成区和规划区的不同有不同的管制规则。土地用途管制包括用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制和开发管制。根本目的是在坚持因地制宜、科学规划原则的基础上，依据可持续发展的战略方针，严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平衡的目标，实现土地利用方式由粗放型向集约型转变，促进区域社会经济的持续发展和土地的持续利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。

三、土地用途管制制度的特点

1、强制性

当人们认识到一种资源出现供不应求，且这种资源作为一种资产存在其固有价值时，就需要通过立法形式进行管理，干预和调节市场需求；依靠法律、法规和行政管理来扼制市场运行过程中出现的有害倾向，保证资源的持续利用。土地是一种稀缺和不可再生的宝贵资源，土地用途管制正是基于土地的特性、我国的土地国情、市场失灵及人口、资源、环境、发展的关系而提出的，通过强有力的行政、法律、经济技术等措施确保其实施，带有明显的强制性。

2、系统性

土地利用系统是典型的自然-经济-社会复合系统，要保证其连续利用，需要采取多种手段、从多个角度加以管制，并需多部门协作。要保证土地用途管制制度的顺利实施，还需农业、水利、交通、城建、财政等诸多部门的协作配合。

只有加强系统管制，才能增加土地利用系统的自组织性和有序性。

四、我国土地用途管制制度面临的问题

1、耕地资源的严峻形势

人均数量少。我国人均耕地面积仅为0.11hm2 ,远低于世界平均水平（0.278hm2）大量减少，特别是耕地减少主要集中在东南沿海地区，区域性的人地矛盾更加尖锐；后备土地资源不足等。要想从根本上解决这些问题，实现耕地总量动态平衡的战略目标，树立土地忧患意识，促进我国社会、经济与环境的协调发展，必须建立新型的用地管理制度—土地用途管制制度。

2、措施的协调问题

我国的国策之一是十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地。但对合理用地、保护耕地成绩卓著的行为没有相应的激励政策和措施，设用地的行为，没有严厉的惩罚措施。要做到这两方面的政策、措施相协调，需要理顺有关方面的利益关系，同时，要用统筹全局的观念重新审视各项政策、措施，以便制定出协调公正的、相辅相成的政策措施。

3、土地管理上的弊端

缺乏保护耕地的意识，在土地利用和管理上只考虑本地经济发展的需要，不考虑全局和长远的利益，尤其是普遍存在“牺牲耕地，牺牲农业，牺牲农民利益”；城市规划与土地利用总体规划不能很好地衔接，使土地利用总体规划对非农建设用地规模和布局不能形成有效的控制；定基本农田保护区时，普遍存在“划远不划近，划劣不划优”的问题，把城镇近郊和交通沿线的优质高产、稳定粮田划作城镇建设预留地。否定了土地资本的存在，忽略了土地资源与资产的有效配置，使土地这一最基本的生产资料，长期置于无偿、无限期、无流动使用的状况。

五、加强土地用途管制的措施

1、调动地方各级政府的积极性

土地用途管制能否取得成效，在很大程度上取决于中央和地方政府，尤其是地方政府的积极性。目前，中央有很大的积极性，因此关键是调动地方政府，特别是市县政府的积极性。调动地方政府对土地用途管制的积极性，首先要转变旧的用地观念。只有保护耕地，保护农用地成为地方政府的自觉行动时，才能真正保护住耕地农用地。合理分配土地收益，建立保护耕地的激励措施。

2、完善土地管理制度

制定有关土地产权主体、管理者之间的利益分配政策，使之有利于耕地保护。正确处理中央政府与地方政府,是顺利实施土地管制的关键，为此，应建立合理的补偿体制。制定耕地使用主体与土地产权主体或当地政府之间的利益合理分配政策，能有效保障耕地不被乱占滥用。对农村集体土地产权可以实施登记，以明确农村集体的中每一位所有权和使用权，可以激励农民合理用地，保护土地的积极性；在管理体制上，领导应由多重领导变为单一领导，保障土地管制用途只能的执行；并且可以建立定期公告土地使用情况制度，通过舆论监督来保障土地的使用。

3、加大土地监察网络和土地执法力度

从国土资源部、省、市、县到乡（镇）土地管理所，应形成严密的土地监察网络，对违反土地法律、法规的行为进行监督、检查，监察工作要具有相对的