试论广州市旧城更新的困境与策略探讨

试论广州市旧城更新的困境与策略探讨

摘要：通过对广州旧城改造基本流程及困境的分析，在对广州市相关探索政策、案例及其他城市旧城改造经验进行剖析的基础上，提出广州旧城更新的改造

策略建议。

关键字：旧城更新机构模式资金创新探索

1. 广州市旧城更新的基本流程

广州市将城市更新分为“旧城、旧村、旧厂”进行管理，三类更新实践的基

本流程大致一样，只在意愿征询、更新主体方面存在一定的差异。全面改造项目

的整体流程主要分为申报、编制、审核、批复和实施五个阶段。其中旧城改造申

报阶段，需满足改造户数比例达90%以上，全面改造编制阶段，片区策划编制主

体须为区政府，实施方案编制主体需为区政府或区更新机构，实施阶段需由区政

府组织实施，进行政府收储或公开出让。广州市旧城的微改造批复同样涉及以上

五个阶段，但不涉及控规调整。由此可见，属地区政府是本区旧城镇更新改造的

责任主体，负责前期摸查、改造方案编制和拆迁补偿安置方案、拆迁安置、土地

整备、项目运作、建设管理、维护社会稳定等工作。

2. 广州市旧城更新的困境

2.1 原有“见缝插针”式开发导致原有旧城肌理丧失严重

为了避免大规模更新对原有城市特色的冲击，国内针对小规模渐进式的更新

进行了一些尝试。一方面，许多城市的旧城更新提出以保护城市内涵和特色为出

发点，但居民参与有限，项目倾向于政府的单向行为，这使得大多数政府为了追

求经济平衡，不得不在原地或在异地，出让部分开发土地给开发企业。另一方面，随着城市地铁工程、城市环路工程等的建设，工程影响区域的旧城更新便同步推进，但受限于开发成本，“见缝插针”式开发较多，而不是完全意义上的渐进式

开发。这样往往容易形成沿地铁、环路“一张皮”现象，旧城肌理大量丧失。据不完全统计，广州市因道路工程建设，破坏损失现存骑楼近30%。［2］

2.2 机制设置导致旧城更新工作责任分散

从2012年至今，在政府高负债情况下，广州的城市更新模式开始从“政府引导”转向了“政府主导”，强调成片连片改造，土地应储尽储，提高改造的收益，防止土地增值收益向市场外溢，这导致市场参与“三旧”改造的积极性明显下降；同时，由于旧城更新涉及众多改造主体的征拆补偿、国有用地的一级开发等工作，开发难度可想而知，但目前广州市的旧城更新工作尚未有明确机构统筹负责，也没有统一运作机制，形成效率不高、难点遗留等局面。［3］

2.3 资金紧缺导致旧城改造进展缓慢

无论是旧城全面改造还是微改造，在制度设计中，都需由政府出资进行。其中全面改造项目按广州市“1+3”城市更新实施办法规定，须由市、区政府安排财政资金组织拆迁补偿安置，房屋拆迁完毕后，方可通过公开出让总投资地块土地使用权回笼资金。这些改造进行的前提都是前期政府投入大量的财政资金。而相对其他城市来说，广州旧城更新运作过程资金来源方式单一。在这种情况下，市场在旧城改造中可以发挥的作用受也到限制，积极性下降，改造进度减缓。

3.相关政策与案例研究分析

3.1 城市旧城更新的探索

广州市今年试推行的一种旧城全面改造与微改造相结合的改造模式，这种改造模式以企业投资为主，通过老城区的综合片区更新改造，在对历史文化街区及各类历史文化遗产类建筑进行保护的同时，鼓励合理的功能置换、对地区产业进行转型升级。其主要适用片区（社区）危破旧房相对集中、土地利用率低下、产业低端，公共服务配套设施缺失严重，通过微改造无法达到居民宜居和全面提升环境的片区。同时这种改造模式中新建建筑面积以满足回迁和考虑部分其他住宅需求，企业全部用于商务办公为原则，优先考虑改造项目自身成本和收益基本平

衡。资金来源以社会资本参与为主，主要引入以国有企业为主的社会资本实施，

依靠项目自身平衡改造资金。

3.2 旧城改造案例分析

草芳围片区位于海珠区西北部，北临珠江前航道，海珠区文化中心东侧，片

区策划范围约6公顷，范围内建设量约9万多平米，以住宅、动漫产业园、厂房、仓库及其他物业为主，含少量商铺办公。范围内多为1-3层民房和破旧厂房，东

西两侧有多栋7-12层住宅。片区分为动漫产业园微改造项目和草芳围旧城全面

改造项目两个项目。由于项目位于广州市历史城区环境协调区、珠江景观带西十

公里范围内，结合相关规划，参考周边项目高度，基于通过融资商业办公平衡改

造成本，规划方案提出了三种不同建筑高度控制下方案的可行性，最终在保留现

有现有公建配套的基础上，无论是控高低于30米，还是控高低于100米，融资

量都有不少的缺口。可见在历史城区高度受限的区域，即使引入国有企业参与旧

城改造，项目本身实现平衡也受诸多限制，困难重重。

3.3 上海旧城更新的思路

2017年11月，上海市政府发布《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进

一步改善市民群众居住条件的若干意见》，提出对有价值的老房子从“拆改留并举，以拆为主”转向“留改拆并举，以保留保护为主”的原则，保留保护好730

万平方米里弄住宅，保留保护好城市肌理、街坊肌理和历史建筑。过去是“拆改留”，以拆迁为主，改善了大量上海市原住民的生活居住条件，让千千万万上海

市民得到了实惠。但也存在一些问题：拆迁过多容易推高板块房价；容易破坏历

史文化遗迹；存量原住民安置地段和工作地点距离过远，容易产生潮汐现象，通

勤距离过长，交通拥堵。就地改造，提升原住民生活居住条件。这是上海民生为大、历史为大的旧改新思路。

1.

旧城改造策略探讨

4.1 鼓励老城区建筑物的多功能利用

参考上海旧城改造的经验，及广州在旧城改造中的探索，在老城改造过程中，建议既保留部分现有居住功能，提升人居环境，又活化现有建筑使用功能，如引

入文化、轻餐饮等与整体片区协调发展的新产业等，即在相关保护规划中，设置

相关功能的兼容性，并争取将相关内容纳入控规，为后续行政审批提供依据。与

此同时，进一步细化提出产业负面清单，鼓励其他更具活力的新产业，体指导街

区活化利用相关工作。

4.2 创新成立专职机构进行旧城改造

鉴于目前旧城更新中存在的工作责任分散，可参考香港市区重建局的职能职

能机构，设置一个独立于政府的法人团体，拥有开发公众利益、为公众服务、运

作公众资源的权力。一方面，这个专职机构会在运作、资金来源、财政、回收土地、政策制度等方面受到政府支持，另一方面，政府对其组织构架、决策机构人

员任命、运作制度、财政控制上做一些监管规定。这样的旧城更新专职结构，执

行统一职能，有利于明确责任，提高工作效率。

4.3 探索引入社会资本参与旧城改造及运营管理

针对广州市旧城改造面临的困境，建议探索社会资本以市场化方式参与旧城

改造的机制，政府可以通过引入企业参与搭建城投平台，或引入有实力有经验的

国企，保证稳定的财金支持、持续的现金流和多重投融资模式相互促进形成美好

住区项目投资收益的长效机制。同时充分开展特定类型的社会资本参加旧城改造

试点工作，为推进新模式下的旧城改造奠定资金基础与经验保障。

5.结语

综上所述，广州旧城区在实现“老城市新活力”的道路上，应该结合当今

旧城改造中的实践经验，积极探索新的改造模式，在保护旧城历史文化“瑰宝”

的同时，让城市有新的发展。［4］

参考文献：

［1］赵万民．城市更新生长性理论认识与实践［J］．西部人居环境学刊，2018，33( 06) : 1－11．