中国政府过程中的监督体系

• 经过建国初期短暂的过渡阶段，我国先后建立了以全 国人民代表大会及其常委会、政协全国委员会为核心 和主要内容的政治监督、法律监督渠道。
• 此后，党的八大也对党内纪律检查问题做出了原则性 的规定。
• 类似新闻舆论监督等社会监督形式，由于时代条件的 局限尚未提上日程。
• 按照当时的情况，如果这个监督机制的建立过程 再持续一段时间的话。完全有可能形成较为健全 的国家监督体系。
• 第二，审判监督，是指人民检察院对人民法院的刑事审判活 动是否合乎法律程序，其判决、裁定是否正确所进行的监督。
• 第三，执行监督，即人民检察院对人民法院、公安机关有关 刑事案件的判决、裁定的执行，对监狱、看守所、劳动改造 和劳动教养机关的活动是否合法所进行的监督。
• 这一监督的直接目的是监督执行人员可能出现的执法违法现 象，依法保障犯罪嫌疑人、犯人和受教育对象的合法权利， 保护无罪的人不受法律的制裁。
常委会对其它国家机关实施法律的情况的监督； • （3）“预算监督”； • （4）“专门法律监督”，也叫“检察监督”。
第二是政治和政府监督系统，共有五个监督 主体：
• 一个是如上提到的各级人大及其常委会（与第一 个系统有交叉），
• （三）中国共产党的各级组织和各级纪律wenku.baidu.com查委 员会；
• （四）中国人民政治协商会议和全国各地的委员 会及其常委会。
• 1986年恢复了监察部，1988年该部颁布了《监察机关调 查处理政纪案件试行办法》，1990年12月国务院又颁 布了《行政监察条例》。
二、当代中国监督体系的基本框架
• 目前，我国的监督体系由三个系统、九个主体和相应 的12种功能的监督活动构成。
• 第一个是法律监督系统，共有两个主体， • （一）全国和地方各级人大及其常委会， • （二）各级人民检察院。 • 这两个主体共可进行四种功能的监督。 • （1）“宪法监督”，这是一种最高层次的法律监督； • （2）“人大法律监督和工作监督”，各级人大及其
• 但在具体施行过程中，也不排除内部“打招呼” 让其改正的作法。
• 中国至今没有专门的违宪审查机构。但是，中国 的多层次立法权和“二元法制”的现实，使违宪 立法和违宪决策的可能性非常大。
• 根据人民代表大会制度，象美国那样由最高法院 出任宪法监督机构或设立独立的监督机构都不是 适当的；
• 考虑到全国人大代表名额之多和开会次数较少， 由全国人大兼为宪法监督机构也难以做到，而且 由立法机关审查立法也自相矛盾；
第一节 中国政府过程中的监督体系的基本框架 第二节 法律监督系统及其法律监督程序 第三节 政治与政府监督系统及其监督程序 第四节 社会监督系统及其监督程序
第一节 中国政府过程中的监督体系的基本框架
一、当代中国监督体系的形成过程 二、当代中国监督体系的基本框架
一、当代中国监督体系的形成过程
• 当代中国的国家监督体系是在建国以来50多年间逐步 形成的，其间，在20世纪50年代上半期和80年代前半 期出现过两次“高潮期”，此后，80年代中期比较健 全。
人大的法律监督和工作监督的主要内容
• 第一，对立法和委任立法的监督，即人大及其常 委会审查各项法律、法规、政府文件是否违反基 本法律和违反人大的决议、决定的监督活动。
• 第二，对行政（政府）工作的监督，其具体内容 是以听取、审议和批准政府工作报告的形式所进 行的全面性监督工作，以审议、批准国家预决算 为代表的财政监督和以批准外事条约为代表的对 政府外事工作的监督。
• 它们所进行的是强制性的、直接性的监督。
• 各级人大及其常委会、各级党的纪检委、各级人民 检察院和各级监察机关，都属于这种类型。
• “中介型的监督主体”，是指那些具有监督的意识 和督促能力但主要是通过对监督对象产生政治影响 或社会影响，并使之进入权力型监督主体的法律、 党纪和政纪程序的监督主体。
• 它们所进行的是不具有强制性的间接监督。政协、 人民团体、公民等都属于这种类型。
• 第二，全国人大以宪法监督的名义，监督国家机关组成人员 和一切国家公职人员是否合法履行职责，并纠正他们的违宪行 为和追究他们的违宪责任。
• 三是，各级人大及其常委会、各级人民政府、各级国家司法机 关，都有权力监督并纠正一切侵犯宪法赋予公民的基本政治权 利的行为或者说保护公民的人权不受侵犯。
• 从宪法监督的程度上看，全国人大或全国人大常 委会可以直接改变和撤销违宪的法律、法令和决 定，其具体程序就是人大和人大常委会的内部工 作程序。
如发现司法机关及其工作人员的违法行 为，可采用五种手段予以纠正：
• 第一，对轻微违法行为口头提出纠正意见。 • 第二，对比较严重或多次口头纠正不予改正的，可
发出“纠正违法通知书”，违法机关必须将纠正情 况及时回报人民检察院。 • 第三，对较严重违法的司法干部，可以“建议处分” 的方式向有关领导机关建议给予党纪、政纪处分， 直到向同级人大及常委会提出撤职、罢免的建议。 • 第四，对审判人员、公安人员等的徇私舞弊和枉法 行为已构成犯罪时可以追究其刑事责任。 • 第五，人民检察院对人民法院的不正确的判决和裁 定，经检察委员会评议决定，可以按上诉程序和审 判监督程序提出“抗诉”。
• 在广义上，人大监督还包括同级人大对同级人大常 委会，上级的人大常委会对下级的人大常委会立法 和实施法律情况的监督。
• 人大与“一府两院”的关系包括立法与执法的关 系、决策与执行的关系、产生与负责的关系、监 督与被监督的关系.
• 但监督与被监督的关系是最根本的、最普遍的关 系。
• 因为，没有监督，就很难全面、正确地执行，也 就谈不上负责。所以可以说，监督与被监督是人 大与“一府两院”的本质关系。而在这种监督关 系中，法律监督又是最重要和最基本的。
第三，对司法工作的监督。具体环节比较多：
1.听取、审议和批准“两院”工作报告和专题情况报告； 2.就总体执法情况或某一特定情况进行质询； 3. 组织人大代表对“两院”工作进行视察； 4.人大代表有对司法工作提出建议、批评和意见的权力； 5.人大常委会在必要时组织对特定问题的调查； 6.委员长（主任）会议在必要时可以就“两院”工作中的重
• 第三，对所谓“个案监督”的理解问题。
三、预算监督
（略。参见本书第六章第四节和第七章第五节。）
四、检察监督
• 由各级人民检察院行使的“法律监督权”是法律 监督的一部分，而不是全部，即实际上是对司法 机关的监督，而不是对一般违法行为的监督。
• 因此，人民检察院的“法律监督权”还是称之为 “检察监督”更准确和实际一些。
• 在这方面，有两个典型的例子：
• 第一个是全国人大对最高人民法院和最高人民检察 院的监督给“两院”的工作以比较有力的制约，推 动了国家司法机关改进各方面的工作。
• 第二个是2001年2月14日沈阳市第十四届人民代表大会 第四次会议，在当代中国历史上第一次否决了中级 人民法院提交的工作报告。
在人大的监督工作方面，也仍然存在着一些有
大问题或重大案件提出“会议建议”，“两院”须对负责 该建议的办理并报告结果； 7.人大将受理群众对司法工作的意见和来信来访转交“两院” 处理，并听取汇报。人大可以撤某一审判员的职，但不能 在法律程序以外改变由该审判员经办的案件。
• 第四，对其它国家机关人事任免情况的监督。
• 如果不考察人大进行的上述分门别类的监督，而 将监督工作做一个总体把握的话，可以发现中国 的人大监督有这样几个特点： –第一、全面性。 –第二，间接性。 –第三，整体性。 –第四，滞后性。
• 但是，现实的历史过程打乱了完成这一重要历史 任务的节奏，倒退出现了。
• 1959年4月，监察部被撤销。在“文革”期间，党 的纪律检查工作被“派性”所代替，纪检机构也 被撤消。
• 1966年夏天以后，全国人大及其常委会停止了国务 活动；检察院被撤销；法院停止了工作等。
当代中国政府过程中的监督体系基本形成：
• 人大法律监督，就是各级人大及其常委会对国家行 政机关、司法机关及由它们所产生的其它国家机关 对法律实施情况的监督。
• 人大的工作监督，就是对其它国家机关的工作是否 正确执行了国家的方针、政策，是否符合人民的根 本利益，这些机关及其工作人员是否尽职尽责的情 况所进行的监督。
• 人大监督的对象是一切由它产生的国家机关和国家 机关工作人员，在国家一级包括国家主席、国务院、 中央军委及其组成人员。
• 由全国人大常委会兼为宪法监督机构，也不能起 到监督全国人大及其常委会立法的作用。
• 从目前的情况看，由全国人民代表大会选举一个 人数较少，素质较高，并立于或者是协助全国人 大常委会工作的专门宪法监督机构（比如宪法委 员会）是可以考虑的。
• 此外，建立宪法诉讼程序的违宪审查制度也是必 要的。
二、人大的法律监督和工作监督
• 粉碎“四人帮”之后，党内外逐步普遍认识到，仅靠 思想教育和党员的自我约束，对于防止腐败和专制是 不够的，必须从制度上解决问题。
• 1978年恢复了人民检察院，并于1979年通过了新的 《人民检察院组织法》；
• 同年12月的党的十一届三中全会，选举产生了以陈云 为首的中共中央纪律检查委员会；
• 1982年颁布的现行宪法，对监督等重要问题做出了新 的规定，并扩大了全国人大常委会的监督权；
一些影响较大的群众组织； • （九）新闻媒介。 这三类监督主体的功能，分别是： • （10）“普遍性社会监督” • （11）“社会群团监督” • （12）“社会舆论监督”。
这三个系统的九大监督主体又可分为这
样两种类型：
• “权力型的监督主体” ，是指那些不仅具有监督的意 识和督促的能力，而且有权依照宪法、法律、党纪 和政纪，对被监督的对象直接进行处理的监督主体。
• 检察监督的对象是各级国家司法机关和司法工作 人员，这一监督的目的．是保证法律的正确执行， 保障公民在司法活动的合法权利，维护国家法制 的权威。
中国检察监督的主要内容有：
• 第一，侦察监督，包括审查批准和对逮捕活动的监督；审查 起诉；对公安机关的立案、侦察活动是否合法的监督；对公 安机关移送劳动教养人员的行为的监督。
第九章 中国政府过程中的监督体系
监督，兼含监察、督导、检查、督促之意。 政府过程中的“监督”的要旨是，为保证政府机关和 政府官员在法律所允许的范围内活动，而由一定的权 力主体和社会机构对其实施监控的各种活动。 一定社会中，享有监督权力的所有主体之和，构成该 社会政府过程中的监督体系；或者说，享有监督权的 各个主体是整个监 督体系中的各个子系统。
第二节 法律监督系统及其监督程序
—、宪法监督 二、人大的法律监督和工作监督 三、预算监督 四、检察监督
一、宪法监督
• 宪法监督是现代国家监督体系中最具有根本性的 一种监督制度。
• 在我国，宪法监督原则早已在“54宪法”中确定 下来，但是，至今在我国没有形成系统的宪法监 督制度，没有专司宪法监督的机构。
人大法律监督和工作监督的差别：
有的专家提出二者的一个重要的不同点在于：
• 法律监督的最主要和最基本的形式是审查规范性 文件；
• 工作监督的主要形式和内容是审查和督促政策的 正确执行。
• 82宪法颁布以来，人大的监督工作得到了实质性的加 强。
• 现在，甚至某些对中国相当挑剔的西方国家记者也 开始承认，中国的橡皮图章变硬了；国内群众对人 大监督的地位和认同感显著加强。
• （五）国务院、地方各级人民政府及所属的监察 部；
• （六）审计署。
这五个主体所进行的分别是：
（5）“人大工作监督” （6）“党的政治监督和党内纪律监督” （7）“政治协商监督” （8）“行政监督” （9）“政府审计监督”。
第三个是社会监督系统，其主体是：
• （七）公民； • （八）工会、共青团和妇联等重要的人民团体和
待进一步研究和探讨问题，主要有三：
• 第一，在不少人包括一部分干部看来，在实际政 治运行中，“一府两院”和党委属于“一线”， 而人大和政协还属“二线”，所谓“年轻干部不 用怕，还有政协和人大”即属此意。
• 第二，由于“党政不分”的领导体制，党委对立 法工作，对“一府两院”的工作，一度还对某些 具体事务的决定起着关键性的作用。
根据现行宪法的规定，当代中国宪法监督的
内容和范围，主要包括三个方面：
• 第一，审查法律、法规和其它政府文件是否违背宪法的基本原 则和精神，即全国人民代表大会有权改变和撤销全国人大常委 会不适当的决定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪 法相抵触的行政法规和行政命令，撤销同宪法相抵触的地方国 家权力机关通过的地方性法规和决议。这也被称作“违宪审查 制度”，它“是一个国家宪法监督制度的核心内容，是保证一 个国家的法律贯彻实施的一项重要制度。”