香港公屋制度的启示

香港公屋制度的启示

自１９９８年中国内地住房制度由高度福利化向以市场为导向的住房制度改革以来，内地已逐步建立了以市场配置资源为主的住房新体系，但是最低收入家

庭住房保障制度建设进展相对滞后，虽然早在１９９９年４月，政府部门就已出

台《城市廉租住房管理办法》，希望通过廉租房计划来解决城市低收入家庭的住

房问题。

２００４年３月１日开始实施的新《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》

和今年５月１日起实施的《城镇廉租住房租金管理办法》，进一步明确了地方政

府负有为低收入人群提供廉租住房保障的责任。但从内地各城市廉租房计划的实

践来看，存在着许多问题有待解决，如地区发展不平衡、廉租住房保障资金来源

不稳定、覆盖范围过窄、保障水平低、管理机制不完善等。近几年来，一些城市

的商品房价格持续大幅上涨，城市低收入人群的住房矛盾越来越突出，亟须加快

推进城镇廉租房计划的落实。

从世界范围来看，为低收入人群提供必要的住房保障，是各国政府普遍需要

解决的问题。二十世纪五十年代，许多国家和地区纷纷推行公共房屋计划。其中

香港的公共租住房屋 简称公屋制度，是为数甚少的成功典范。香港政府于１

９５４年开始实施公共房屋计划，经历五十多年社会、政治、经济的巨大变迁，

在解决各种问题的过程中逐渐形成一套完善的公共房屋制度，不仅持续大规模地

提供着公屋，并且致力于为公屋居民提供满意的居住质素和管理服务。截至２０

０４年３月底，香港约２０１．９万人 占香港人口的３０％居住在香港房屋

委员会提供的公屋，租住公屋单位的数目为６４．８万个，占全港房屋单位总数

约三成。

香港公共房屋计划的巨大成功，与香港政府的长期积极投入、公屋管理部门

高效务实的专业运营和管理、有效的财政资金安排密不可分，这些成功的经验为中国内地处于起步阶段的廉租住房保障体系提供了宝贵的借鉴。

一、专业化的运营和管理

香港公屋计划得以成功的主要因素之一，是自开始兴建公屋以来，就有相应机构专门负责公屋事宜。１９７３年新的香港房屋委员会 房委会成立以前，香港各类政府公屋由不同的部门兴建和管理，包括工务司署兴建、徙置事务署管理的徙置区；工务司署兴建、委托前香港屋宇建设委员会 房委会前身管理的政府廉租屋；前香港屋宇建设委员会辖下的公屋。１９７３年，香港房委会根据房屋条例成立，合并了原属不同系统的公屋，根据政府整体房屋政策大纲，负责统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务，通过其执行部门房屋署规划及兴建公屋。

房委会注重成员在社会和专业背景方面的多元化。房委会辖下不同的常务小组委员会，分别负责处理策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋等事务。小组成员除包括房委会委员外，还邀请各界人士担任，广泛代表不同的专业领域和社会层面，以确保房屋政策的研究和制订，能反映社会不同阶层的意见。对于房屋事务，房委会聘用专业房屋事务经理管理辖下房屋。

有效的公共房屋政策必须与整体的城市规划和地政政策相配合，为公屋租户提供方便的交通网络、商业设施及其他配套设施，才能保障租户的生活质素。在公屋的发展中，香港房委会不仅在城市规划中扮演积极的角色，着力建设有效率的公屋社区和发达的交通网络，还尽量争取各项配套设施的同步完成，并通过对公屋进行持续的维修、改善和重建计划，提升公屋的居住条件。每个屋宇的建设，都由一个小组定期审查各方面工程的进展。房委会的执行部门房屋署不单负

责协调内部屋宇建设工作的进度，同时还和政府其他有关部门建立紧密联系，保证屋宇建成之后，其他必须的设施如水电、公共交通服务等可以配合投入服务。

二、政府土地政策的支持

香港公屋计划的成功也离不开政府土地政策的支持。公共房屋的供应情况在很大程度上取决于政府的土地政策。香港政府对公屋建设最大的资助是免费拨地给房委会。政府定期及准确评估房屋需求，供应足够建屋土地并提供配套的基础设施。

为达到土地供应平稳，政府尽量灵活和弹性地处理土地供应，并订立了一套拨地准则，决定对私营和公共房屋用地的供应，为不同密度的私营和公共房屋订立适当的比例，集中用面积较大和发展密度较高的土地来发展公共房屋。房屋用地督导委员会审批土地发展用途，预测房屋发展所需的土地供应量，以及公共房屋的供求。

通过细致的规划，房委会尽量避开在城市贵重地皮上兴建公屋，以善用资源，让政府将贵重地皮出售作私人物业发展或其他盈利性项目，避免公共房屋用地和其他土地用途之间的冲突并使政府能够获得最大化的卖地收入。

香港政府提供给房委会兴建公屋的土地包括已平整和未平整土地。房委会并不负责土地的平整工程，政府承担公屋新地盘平整工程所需的款项。这就使得房委会避免了平整土地过程中可能遇到的诸如汇集土地和收地过程中当地居民的强烈抵抗，各有关政府部门冗长的磋商、评估，重新分区的冲突等种种困难，并大大降低房委会提供公屋的成本。

三、有效的资金安排

充足稳定的资金是公共房屋成功发展的必要条件。香港公屋建设的资金来源途径主要有两个：一是政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供资助；二是房委会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得维护及兴建公屋所需的资金。

在香港建设公屋的初期，香港政府通过直接注资或提供土地的方式，资助公屋的发展。１９７３年，新的房委会成立后，政府以免费拨地及贷款的形式提供资助。１９８８年，房委会进行改组，由政府资助部门成为自负盈亏的财政独立机构，但政府仍免费拨地及以优惠条件拨出资本对其提供支持。

根据房委会与香港政府在１９８８年达成的财政安排和１９９４年达成的补充协议，政府对房委会之前的部分投资１３５亿港元，成为无息永久资本。由前“居者有其屋计划基金”转拨的２８亿港元现金结余，以及政府于１９８８年与１９９３年期间注资的１００亿港元，转换为有息借贷资本，房委会须分１４年以５％年息逐季向政府偿还上述的借贷资本。此后，政府不再向房委会进一步注资。

房委会的经常性收入来自公屋租金收入、公共房屋附属的商业楼宇租金收入、出售资助自助居所收入。在租金政策上，房委会以租户的负担能力作为厘定公屋租金的主要考虑因素。其他考虑因素包括屋宇价值、通胀、差饷，以及维修及管理费用。

由于房委会长期奉行低租金的政策，公屋一直以赤字运行，需要巨额补贴。