讲稿-推进责任共担的风险治理机制建设(定稿)2014-09-11

贵州省委党校贵州行政学院讲稿

推进责任共担的风险治理机制建设

董韦

公共管理教研部教授

背景与典型事件

总体上讲，中国风险分析和风险管理水平仍处于之初级阶段，主要集中于技术风险的研究。某些领域进入风险科学和风险治理探索研究阶段，开始推动个别部门进入风险管理能力提升阶段。中国的风险研究总体上是以介绍和应用国处的研究成果为主。由于风险系统的个性明显，尤其是中西方社会系统差异较大，西方国家成功的风险分析理论和管理经验不一定适合于中国。

为回避这一问题，一个有趣的现象是，中国学术界对风险问题的研究主要侧重于自然系统，很少考虑社会系统。

近年来，中国公共部门的风险管理研究工作开始有了新的进展，尤其是从公共安全的的角度提出了引入风险管理这一理念。2003年的SRS事件之后，国家站在战略的高度提出建立以“一案三制”为核心的应急管理体系，并同时期明确提出了把“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”作为完善社会管理、保持社会安定有序的的重要内容。将应急管理和风险应对工作纳入构建社会主义和谐社会的战略目标统筹考虑，把应急管理提到了一个新的高度，同时也提出了更高的要求。

2007年初，时任北京市市长王岐山作出批示，要求全市依托应急管理系统开展奥运期间北京城市运行突发事件的风险评估工作。这是风险管理在中国应急管理和城市常态管理中的首次实践与应用，也是风险管理部门的一项开创性、引领性和示范性的工作。因此，中国公共部门的风险管理最初主要脱胎于应急管理部门，而且它的发展也主要依赖于现有的应负管理体系。

2006年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出了要“开展对各类突发事件风险隐患的普查和监控”，在大环境影响下，以北京为代表的一些省市开始了安全隐患排查工作；与此同时，北京、济南、广州、上海等城市在奥运会、国庆60周年、全运会、亚运会和世博会的大背景下，也开展了风险管理工作，有些城市还制定了相关管理办法和指南，城市的风险管理工作取得一定的进展。虽然这些都是基于典型事件和领域展开的探索，并没有将风险提高到城市综合治理与常态

管理的高度，但却为建立城市风险管理长效机制奠定了坚实的基础。值得注意的是，北京市在奥运会和和国庆60周年风险管理工作的基础上，于2009年开始推进全市风险管理常态化的工作，试图将风险管理手段融入整个城市系统的运行与管理过程中，这是一次创新性的有益探索。

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党的十八届三中全会明确提出“健全重大决策社会稳定风险评估机制”是创新有效预防社会风险和化解社会矛盾机制的重大举措。

一、公共部门风险管理面临新挑战

总体而言，国内风险管理刚刚起步，同时受体制、文化和环境等因素的制约，国外的成果和经验又很难直接应用于我国实践。因此，探索符合中国实际的社会风险治理模式，提高政府风险治理能力，是当前我国应急管理乃至整个政府管理工作的中一项重要且迫切的任务。

（一）风险定义及类型

公共部门的风险的基本定义，从政府公共事务管理的角度来看，公共部门的风险可被定义为：即将发生且对既定目标，尤其是对公众服务目标产生影响的事件。

我国的风险管理目前主要依赖于应急管理体系而发展，因此对于风险管理的分类也主要按照国家对突发事件的总体分类情况进行划分。

结合国内外应急管理的经验和中国的实际情况，根据突发事件的发生过程、性质和机理，中国将其划分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四大类，与此相对应，中国的风险事件也划分为：自然灾害类风险、事故灾害类风险、公共卫生类风险、社会安全类风险四大类。

这种分类方法本质上主要是基于风险事件的诱因进行分类，这样做的意义在于：一方面，为预防突发事件提供线索；另一方面，也为国家采取应急措施提供基本的依据，因而符合应急管理的基本原则。

（二）风险带来的挑战

无论是多年来的应急管理实践经验还是2008 年以来的发生的冰雪灾害、汶川地震、山西临汾尾矿库跨坝、三鹿婴幼儿奶粉的教训等事件都充分说明：只有真正做到常态管理与非常态管理相结合，预防为主、关口前移，充分做好突发事件之前的风险管理，才能切实增强应急管理的前瞻性、预见性、主动性和针对性，才能切

实保障社会安全稳定。

中国在向现代社会转型的同时，已经进入“风险社会”；尽管中国在风险管理中进行了一定的实践探索，取得了一定的成绩，积累了一定经验，但相对于建立全面、系统、动态、科学、规范的公共安全风险管理体系仍有一定的差距。

这主要表现为：（1）不断增大的风险总量与相对薄弱的风险管理体系的矛盾；（2）日益复杂的风险结构与落后的风险管理技术之间的矛盾；（3）风险的多元性和风险管理主体的单一性之间的矛盾。

二、公共安全风险管理体系

基于社会系统和风险的复杂性，构建公共风险的综合管理体系变得越来越不可或缺，风险的综合治理是实现对社会和谐、稳定的保证。从国外发展看的总体趋势看，从单一风险管理走向综合风险管理已经成为一种趋势，其目标是把系统面临的所有风险都纳入到一个有机的具有内一致辞性的管理框架中去世，对多种风险管理方式进行整合，整个的关键是要分析清楚不同的风险管理方式是如何相互作用的。

对社会系统的公共安全风险管理体系进行架构，就要在研究城市或地区自组织性、自适应性和自相关性的基础上，分析城市或地区系统风险的组成结构及其关键要素，并重点研究风险子系统之间的关系问题。系统包括：系统风险的分级分类、系统风险的动态管理、系统风险管理的工作机制、风险管理工作的资源保障等。

由于风险管理在中国公共管理领领域还是一个新的课题，全国范围还无统一规则可循，因此，需要提供一个风险管理体系建设整体思路。

（一）公共安全风险管理体系建设的前提

（1）充分认识加强公共安全风险管理工作的重要意义；

（2）明确公共安全风险管理工作的目标、原则和范围。

（二）公共安全风险管理组织体系建设

在认真总结2003年“非典”疫情的应对经验和教训的基础上，中国开始实行统一的领导体制，整合各种力量，确保提高突发事件的处置效率。目前，中国应急管理工作组织体系进入了正规化、系统化、法制化的轨道。这主要体现在：一是我国政府应急管理组织机构建设一般包括突发事件应急委员会、应急管理办公室以及各类专项突发事件管理机构等。二是全社会共同参与的应急管理工作格局逐步形成，推动了应急“进社区、进农村、进企业、进学校”的基层充满应急管理工作。三是军队系统、武警、民兵预备役与专业救援队伍的应急体系建设和对地方的支援进一