第四次警务改革

第三次警务革命的教训和第四次警务革命“外包警务”的建议

20世纪30年代到70年代进行的第三次警务革命，对现代警务起到了承前接后的作用。它奠定了现代警务的技术化、信息化、制度化的厚实基础。

第二次警务革命使得西方主要国家的警务制度达到了一定的专业化和规制化。

然而，两次世界大战、西方的“婴儿潮”以及五十年代开始风起云涌的各种运动，都导致了社会的不稳定系数上升。旧有的警务制度已经不能满足新的安全形势的需要，以技术化、工具化为主题的第三次警务改革应运而生。而以计算机、现代通讯技术为代表的科学技术的迅猛发展为第三次警务改革提供了强有力的现实保障。

但是不可否认的是，这次警务化改革也暴露出了诸多问题，有些甚至还很严重，值得我们深思。

在大环境下，20世纪20年代到70年代是新的行政体系改革的黄金时期。以韦伯的官僚制、威尔逊的政治控制理论和泰勒的管理理论为思想源泉的行政体制革命，彻底地把政治和行政在理论上进行了分割，改变了行政机构的职能要求和业务需要，使传统的“人格化”行政转变成了具有广泛“机器”特征的“非人格化”行政。它也正式建立了制度化、理性化、法律化和技术化的现代行政体系。

然而这种基于以“系统和程序”为主要工具的政治体制改革，却走向了单纯地追寻“系统与程序”的深渊。它颠倒了手段与目标的关系，最终导致改革后的行政体系机构臃肿僵化、效率低下、缺乏责任制和效果诉求、重标准而不重宗旨。那么，在此期间进行的第三次警务革命难免会印上时代的烙印，因为警务改革也是行政体系改革的一部分。因此反思第三次警务革命，在肯定其取得的成果的同时，我们也应看到其导致的问题。过分地强调技术，就会降低人的作用，导致了严重的“技术依赖”和“程序化臃肿”的现状；警察“机构化”越来越严重，缺乏流动性和绩效管理。这样导致的结果是：改革的程度越深，越偏离安全对象，离问题的本质就越远。

伴随着警务改革的同时，犯罪率的持续上升便是这一理论的明证。这说明了以“打击犯罪”为主的警务改革思想的片面性。

一项政策是否应该终结，何时终结，主要取决于该政策所要解决的问题是否还存在，以及替代措施是否能行得通。制度的内容合理与否是国家社会生活能否安全的前提条件，如果制度性安排是不合理和片面的，或者说，这种制度性安排本身就存在着严重的缺陷，那么它就可能引导社会成员行为扭曲，出现制度性失范，导致社会不稳定因素增多，社会安全系数降低。简单地强调技术因素的第三次警务革命导致

的结果是：犯罪与警力同步增长；警民关系恶化；警务理论界对快速反应车巡的持续批评。

基于此，在政治体制领域，于二十世纪八十年代末开始的“新公共管理运动”，开始了对旧有行政体系的改革（英国的撒切尔夫人和美国的里根总统的这种尝试要更早些）。伴随与此的是以“社区化警务”为主导的新的警务化改革的应运而生。第四次警务化革命即我们通常所说的社区警务化革命，吸取了第三次警务革命单纯追求制度与技术的教训，它更注重“人”的因素，强调“预防犯罪重于打击犯罪”。然而这种对“人”这个因素的重新重视，并非是单纯的思想复古，而是一次新的思想革命，单从理论层次上讲，它就是一次大的进步。

第四次警务革命，即社区警务，强调警力下沉，广泛依靠社会因素进行社会安全治理。这种思想符合新公共管理的思想内涵，即管理要社会化、效率化，要进行细致的社会面的管理。新公共管理的思想基础是市场化的经济学理论以及私营企业管理。它强调，社会管理不再是一个专门化的部门的职责，而是彼此分工、彼此合作，整个社会的互动化管理体系。第四次警务革命充分地应用了这种理论思想：警力资源上从依托装备转向依靠观众；警务模式上，从单一的反应性警务转向主动性警务；警察性质上，军事化警察与平民化警察的差距逐渐缩小。

然而这种基于社区化现代警务改革思想，在重视社会面预防犯罪的同时却忽视了另一个很重要的因素：基于“外包”形式的安全防范思想。新公共管理革命的一大特色便是把部分社会管理的职能以“外包”的形式承包给民营部门或民间组织，引入绩效制和责任制，这种承包的效果就很明显。因此，我们在警务化革命的时候也可以借鉴这种方法，把部分安全管理职能外包给以保安公司为代表的社会部门，通过适当的绩效管理和严格的责任制保障这种机制的有效运行。我们目前的保安公司管理制度太过谨慎，致使保安公司的独立运作能力大大受限。以警察为代表的公务员的工作激励只是行政性的任务完成，他们面对的责任体不是广大服务对象，而是上级。这种政策的激励效果很有限，他们只需完成任务即可，不需要面临“生死考验”。而保安公司则不然，他们是社会化的私人企业（应该是这种属性）而不是某种政治的附属物，他们的绩效直接决定着他们的生存，这种以市场为导向的激励政策能激发个人的最大潜能，能最大限度的主动化地维护社会安全，而这恰恰符合新公共管理的思想。但从我国的目前情况来讲，这个本来应该与“社区警务”并列的“外包警务”却长期被忽视着，这是一个很令人不解的现象，在一些西方发达国家“外包警务”已经相当成熟，而且效果明显。

个中原因，值得我们深思！

2011 6 21夜