应将渎职侵权犯罪主体扩大至“国家工作人员”的范围

应将渎职侵权犯罪主体扩大至“国家工作人员”的范围

一、当前查办渎职罪案件遇到的主要问题

(一)《刑法》关于渎职犯罪的主体限定,使非国家机关工作人员实施的类似行为无法被追究

现行《刑法》关于渎职犯罪规定的具体化,较多地照顾到了渎职罪的细化,应该说是有实际意义的。但是,由于缩小了渎职罪的主体范围,将渎职犯罪的主体严格限定为国家机关工作人员,已经脱离了我国社会现实和查处渎职犯罪的司法实践,使许多以往可以依法追究刑事责任的国家工作人员渎职犯罪行为被排除在外,也使得目前渎职罪查处的不是多了,而是大大减少了。

当然,以往可依法追究刑事责任的国家工作人员渎职性质犯罪,在《刑法》在第2章危害公共安全罪、第3章破坏社会主义市场经济秩序罪、第7章妨害社会管理秩序罪等章节中作了一些具体规定。例如,第135条重大劳动安全事故罪、第137条工程重大安全事故罪等。但这些具体规定的数量是极其有限的,且排除了其他非国家机关工作人员的渎职行为。而后者包括:在安全管理方面,滥用职权,擅自改变规章制度或者原定方案,造成重大事故;无行政处罚权的国有企事业单位,滥用职权,随意施行处罚,严重损害群众利益;对屡次违章作业或违章指挥作业,熟视无睹,不加制止,造成严重伤亡;在基本建设和国有资产投资方面,不进行科学论证,违反规定投资建设,造成重大损失;擅自将工程项目的勘查设计、施工任务委托给不具备相应等级的单位或者个人,造成重大事故;没有设计基础资料,擅自批准或者决定设计、施工,或者违反设计规范作业的严重错误设计不进行审核,擅自批准,造成重大工程质量低劣或伤亡事故;在财物管理方面,不监督、不检查、不执行会计法律法规,致使犯罪分子大量贪污、挪用或者盗窃公款;不执行财会制度规定,不认真审核凭证,致使巨额票据资金被诈骗;在仓储管理方面,不严格执行在库保管、维护制度,致使仓储物资霉烂变质,造成重大损失;在购销业务活动方面,不问需求和可能,不顾物资的质量低劣,盲目大量购进,又不采取有效措施处理,造成重大损失;不了解对方资信情况,擅自将本单位资金出借,或者擅自为他人提供经济担保,造成重大经济损失;在邮政工作方面,玩忽职守,收寄禁寄物品,致使发生火灾、爆炸、中毒等危及邮件或者人身安全的重大事故等。

(二)目前渎职罪法律规范体系在实践中难以操作,不利于打击犯罪

例如,《刑法》第409条规定的传染病防治失职罪,主体是从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员。但实践中,由于严重不负责任导致传染病传

播或者流行的直接责任者主要是卫生防疫站、所等事业单位中从事传染病防治工作的人员。由于这些人员不属于从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员,因而难以被追究传染病防治失职罪。

二、应当将渎职侵权犯罪主体回归为“国家工作人员”

(一)立法解释和司法解释呈现出渎职罪主体向“国家工作人员”回归的趋势

首先,全国人大常委会通过的《关于刑法第九章读职罪主体适用问题的解释》(20XX年12月28日)中规定:“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制,但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”根据这一立法解释,不难看出,实际上,在认定渎职犯罪主体时,关键是看犯罪行为人所在单位、组织是否在履行国家行政管理职权,而不是单纯要求行为人所在单位必须是国家机关。因此,单位性质不是决定因素,而行为人是否实施的是公务行为才是关键之所在。其次,《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准》规定,“国家机关工作人员”是指在国家机关中从事公务的人员,包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,视为国家机关工作人员。在乡(镇)以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员,视为国家机关工作人员。再次,最高人民检察院颁布实施的《对〈关于中国证监会主体认定的请示〉的答复函》、《对〈关于中国保险监督管理委员会主体认定的请示〉的答复》、《关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人员的批复》、《关于事业单位的公安机构在机构改革过程中其工作人员能否构成渎职侵权犯罪主体问题的批复》、《关于合同制民警能否成为玩忽职守罪主体的批复》、《关于属工人编制的乡(镇)工商所所长能否依照刑法第7条的规定追究刑事责任问题的批复》,以及最高人民法院颁布施行的《关于未被公安机关正式录用的人员、狱医能否构成失职致使在押人员脱逃罪主体的批复》等司法解释和文件规定,都明确将相关人员纳入渎职罪主体。由上可见,上述人员的特征,都是以公务性作为认定是否为国家机关工作人员的终极标准。因此,符合渎职罪主体的下列特征:一是其活动在性质上系国家管理活动的某一方面;二是其从事国家管理活动时是以国家的名义;三是其从事国家管理活动时须具有从事该活动的合法资格。

(二)渎职罪主体向“国家工作人员”回归具有其合理性

渎职罪本质是侵犯公共财产、国家和人民的利益,在此意义上,国家机关工作人员的渎职行为与国家工作人员的渎职行为社会危害性并没有什么本质不同。因为,国家工作人员的渎职行为所侵犯的也是公共财产、国家和人民的利益。既然国家机关工作人员渎职行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的被规定为犯罪,要给予刑事追究,那么,对于国家工作人员渎职行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,也应被规定为犯罪并给予刑事追究。这样,才能给公共财产、国家和人民利益以切实、全面的保护。渎职罪所适用的主体是特殊主体,其实,不论是国家机关工作人员还是国家工作人员,其职务行为均是执行公共事务,必须给执行公共事务的有关人员课以更重的责任,这是国家工作人员和其他主体的根本区别,渎职罪主体的特殊性就特殊在这里,而不是国家工作人员内部有什么区别。

我们将贪污贿赂罪和渎职罪来做个比较,前者侵犯的客体是职务行为的廉洁性,后者侵犯的客体是职务行为的勤勉性和正确性。前者的主体是国家工作人员,那后者的主体为什么只能是国家机关工作人员呢?再者,如果要将一种有社会危害性的行为犯罪化,那这种行为至少必须具有两个方面的特征:一方面,这种行为的社会危害性严重。无疑,国家机关工作人员以外的其他国家工作人员的渎职行为的社会危害性,也是相当严重的———从实践中的许多案例不难看出。另一方面,这种行为普遍发生。国家机关工作人员以外的其他国家工作人员的渎职行为在我国发生是相当普遍的。当然,笔者在讨论将渎职罪的主体向“国家工作人员”回归的时候,并非完全不区分国家工作人员和国家机关工作人员这两种人的不同身份特征。毕竟,对两者的正确区分实际上是对党政分开和政企分开的立法体现,国家机关工作人员相对国家工作人员要拥有更大的权力,其渎职的后果更为严重。因此,渎职罪的主体应为“国家工作人员”,而“国家机关工作人员”犯渎职罪的则应当给予从重处罚才能够充分体现我国刑罚罪刑相一致原则基本要求。

综上所述,渎职侵权犯罪极大的损害了国家和人民的利益,也是近年来人民群众反映比较强烈的问题。因此,必须加大对于渎职侵权犯罪的打击力度。笔者衷心希望通过立法将渎职侵权犯罪主体扩大为“国家工作人员”。

注释:

将党的机关和政协机关中从事公务的人员视为国家机关工作人员的规定,实际上已冲破了所谓只有“国家机关”工作人员才能够构成渎职侵权犯罪的限制。因为,从严格意义上讲党的机关和政协机关并非国家机关,此种规定实际上是对国家机关工作人员认定范围的扩大解释。