《公共行政学》教学案例(08行政)

《公共行政学》教学案例
案例一工作中什么关系最重要？
有一种观点认为，无论上级与下属或同学之间，不可能有共同的认可观念或认同情感。

相反，每个人的行为皆以自我利益为中心。

在这种情形下，上级主管如想达成最起码的工作上的要求，便须依靠与部分部后之间建立某种特殊关系，只有凭借这种特殊关系，工作才会顺利起来。

有一份调查资料可以帮助说明这种现象。

调查者要求每位被访问者列举三位社会上最要好的朋友，以及与这些朋友的社会关系。

结果如下：
问：（第一个人）：你是否有升迁的机会?
答：升迁？谈何容易，假若你与领导没有特殊关系休想升迁。

问：什么特殊关系？
答：如同学关系或同乡关系呀！
问：假如你工作成绩优异，是否可得到晋升呢？
答：成绩优异顶什么用？既然没有升迁的可能，大家就混，混一天算一天，做一天和尚撞一天钟，反正到月底能拿到薪水。

问：（第二人）：你认为，行政机关最主要的问题是什么？
答：我看最主要的问题是人事上过分重视特殊关系。

当然，整个社会也是如此，社会就像一张大网，每个人都处在一种关系网之中。

在我那个单位，过去十年更换了八任领导，领导一换，就必须更换一批新的文秘人员，真有点像封建社会的师爷。

而原来领导的人又不能解职，于是赋以闲差，因此，机关内派系森严，彼此勾心斗角，没“治”了。

案例思考：
1.案例中的观点在现实中有一定的代表性，你对这一观点有何不同见解？
2.从组织环境建设的角度，谈谈如何营造良好的组织文化。

案例二郑州“馒头办”风波
郑州人爱吃馒头，为了让群众能吃上所谓放心馒头，郑州市区两级政府分别成立了“馒头办”。

2001年3月14日下午，郑州市“馒头办”在金水区白庙市场内查获一家没有在“馒头办”办证的所谓“黑馒头”厂，正要对其进行处罚时，区“馒头办”也及时赶到，坚持要由区“馒头办”罚款。

两级“馒头办”为争夺罚款权，当街对骂，引来围观群众耻笑。

此前不久，郑州市区两级“馒头办”因权力之争已有过一次交锋。

市“馒头办”年初决定，从区里收回办理馒头许可证的权力，区“馒头办”立刻用行动反击：查处从市“馒头办”办理了生产许可证的郑荣馒头，从而引发了一场“馒头风波”。

3月2日，郑州市畅销多年的品牌产品郑荣馒头被二七区“馒头办”查处，区“馒头办”开出了500元和1000元的罚单；3月6日，郑荣馒头在管城区又被查处，其经销商又领到了一张1000元罚单，理由都是小包装没打生产日期。

市“馒头办”当即表示，区“馒头办”的做法没有依据，将撤销其处罚决定。

区“馒头办”反击：郑荣馒头要想在区里销售，必须按我的规矩。

另几个区“馒头办”也群起响应。

一时间，“馒头风波”在郑州闹得沸沸扬扬，馒头厂家人人自危。

郑荣馒头也不示弱：我有市的生产许可证，要求二七区和管城区“馒头办”收回处罚决定，并登报道歉，赔偿没收郑荣馒头所造成的经济损失。

为什么会发生“馒头风波”呢？原来在办理馒头许可证上有利可图。

在市“馒头办”办一个许可证一般要交1100元，区里办个许可证要交1600元，郑州平均每个区都有近30家在区里办过证的企业。

金水区一位馒头老板说，在区“馒头办”办了证的生产厂家，必须要在其指定的几家面粉厂买面粉，而且每个月都要用够一定的袋数，他的厂子就被要求必须每月用够600袋。

50斤一袋的面粉要比市价贵0.5元，并且要拿着“馒头办”开出的三联单去买，自己多掏0.5元，面粉厂再掏0.5元，上交“馒头办”。

只要算算区里办了证的厂家每天用了多少袋面粉，便知道“馒头办”每天收了多少钱。

厂家如果不按规矩办事，或者用其它厂家的面粉，“馒头办”发现一起便查处一起。

现在市里要收回办证权，这些区“馒头办”当然不愿意。

2001年4月4日，郑州市政府召开新闻发布会，就“馒头风波”做出如下决定：
一是撤销市区两级“馒头办”，由工商、卫生、质量监督等职能部门依法对馒头生产和销售管理工作进行管理，确保市民吃上放心馒头。

二是市“馒头办”未经物价部门批准擅自收取的每户企业1000元的公告宣传费，如数退还企业。

对区级“馒头办”收取的各项费用，现成市内五区认真进行清退。

三是从“馒头风波”中吸取教训，举一反三，认真转变观念，查找纠正不适应市场经济要求的做法，采取切实的措施，为市场经济的健康发展和人民生活质量的提高做出不懈的努力，切实改善经济发展环境。

案例思考：
1.从政府职能的角度审视，“馒头风波”给了我们什么启示？
2.在市场经济条件下，政府应如何加强和改善对市场的监管？
案例三“小政府典范”为何走上机构膨胀的老路
石狮市是福建的综合改革试验区，建立县级市后的“小政府、大社会”作为全国地方机构改革的模式之一，在90年代初是福建省的一面旗帜。

然而仅仅10年间，该市的党政机关人数却快速反弹，行政人员由1988年建市初的600人增长到1300人，事业单位人员（不含教师）由400人增长到1200人。

当年的“小政府典范”重新走上了机构膨胀的老路。

1998年，石狮正式建市。

建市以来，经济取得了飞速的发展，1999年实现国内生产总值87.6亿元，工农业总产值141.2亿元，财政收入4.85亿元，分别是1988年的22倍、34倍和18.5倍。

应该说，随着经济的快速发展，党政机关人员可以有一定程度的增加，一些部门和人员的设置无可厚非。

然而石狮市却呈现出“非常规”的机构膨胀，行政机构增加一倍多，行政人员翻了一番多，事业单位（不含教师）人员增加了2倍。

仅有29万人的石狮市，“小政府”已基本无“小”可言。

为何原本“轻装上阵”的党政机构却由小变大？石狮市许多部门的负责同志说，“上面”设置的部门，如果“下面”不对口设置，“上面”布置的任务如果没有相应的部门来承担，尽管工作都有人做，但上级部门总是认为我们没有充分重视。

在这种“压力”之下，为了同“上面”对口配置，就“生出”了多个部门。

1990年市委设立了组织部和宣传部，1992年政府又设立了外经委、监察局、计生局、教育局，1994年税务分设机构……截至2000年，石狮市直机关已达35个。

为了缓解行政机构急速膨胀的压力，石狮市采取了增加事业单位和中介组织的做法。

如在经济局下设置了交通处、价格事务所、技术监督所等13个事业单位，但实际上，这些事业单位和中介组织大多有行政执法权，都是得罪不起的“大爷”。

一个交通处就有近50人，和其它县市的交通局没有什幺区别。

名义上行政机构减少了，但“换汤不换药”，这些事业单位和中介组织行使的还是政府的权力，一些群众干脆形象地称之为“二政府”。

精简后的石狮市还面临着安置多余的行政人员的压力。

建市以来，石狮先后组织了4次公务员考试，每年还吸收一批大学毕业生和军转干部，年均100名以上。

由于沿袭原来的用人机制，“小政府”没有一个正常的“出口”，结果人员越来越多。

截止2000年，该市市委常委多达15人，正副市长9人；市级党政机关行政人员365人，副科级以上干部150多人，为了解决这一问题，石狮市只好用增加机构的办法来“分流”人员和“领导”。

刚建市时，石狮市仅设3个乡镇，现已增加到7个乡镇、2个办事处，各级单位的临时人员多达上千名。

这样的人员配置使得在实际工作中办事效率大大降低。

（选自《瞭望周刊》2000.7.24）案例思考：
1．建国以来，我国曾进行过多次政府机构改革，其结果总是精简---膨胀---再精简—再膨胀，被称为机构改革的怪圈，石狮市的改革也未逃脱这一结果。

请结合本案例分析石狮市党政机构规模“由小变大”的原因是什么?
2．根据所学理论，分析说明机构的精简要受制于哪些因素？如何从根本上解决机构反弹膨胀这一难题?
案例四上任后的第一件事
三个毕业多年的名牌大学的大学生，毕业后各奔前程，少有来往。

某天在党校学习时不期而遇，想不到由于工作的需要，他们都被推上了领导岗位，分别在三个局担任局长工作。

乙约甲、丙两老同学星期天回到家一叙。

老同学聚会，自然而然地谈起了各自走马上任后的情况。

甲说，他上任后做的第一件事是，分头召集机关处室负责人的座谈会，通过这种座谈形式，让大家了解自己，也使自己熟悉各处室负责人，从而对局内的整个情况有个大概了解。

乙与甲的情况不同，他选择的第一件事是，与局领导班子的其他成员逐个谈心，向他们了解局里的情况，同时也谈了自己新上任的一些想法，借以沟通思想，使彼此有所了解，为今后顺利开展工作打下了基础。

丙走马上任后的第一件事是，通过多种渠道，采取各种形式，广泛地开展调查研究，在较短的
时间内，基本上掌握了该局的历史、现状以及当前面临的问题，同时与上下左右沟通了思想，建立了感情，密切了相互之间的联系。

甲与乙两人对丙的做法很感兴趣，丙接着说，他上任后的第二件事是，要求全局各处室，群策群力，拿出“两制一规范”的方案。

所谓“两制”，就是岗位责任制和奖惩制；所谓“一规范”，就是职位分类规范。

丙亲自挂帅抓这项工作，他与各处室领导密切配合，分工合作，出主意，想办法，制定了岗位责任制、奖惩制，职位分类规范。

使大家明确，局机关是为基层服务的，通过“两制一规范”的制定，使局机关全体工作人员各司其职、各负其责，减少了扯皮现象，克服了官僚主义，提高了工作效率，做到优胜劣汰、奖罚分明。

这样，逐步建立起一支素质好，技术过硬，清正廉洁，效率高，有实绩的干部队伍。

丙上任后的第三件事是，提议创办一张小报（快讯），他与大家一起讨论办报方针和信息输入、输出渠道等事宜，通过讨论使小报编辑人员明确，这是一张信息快报，要求编辑人员把从国外书报杂志看到的有关新技术、新知识、新书目及时传递，其中涉及经济、科技、规划、管理等新动向的信息，要及时反映给局领导。

丙谈完后，三个老同学展开了热烈的讨论。

案例思考：
1．甲、乙、丙三位局长上任后，各自做了自己认为正确的第一件事，你认为哪种方式最好？
2.“知己”与“知彼”相比，哪一个更重要？为什么？
3.为什么说：“调查、了解情况的方法要深入、细致”是重要的？其道理何在？
4.毛泽东曾说过“没有调查研究，就没有发言权。

”这句话对于一个领导者来说，为什么是重要的？
案例五这笔奖金该如何处理？
某厅三处正在召开处务会议。

A处长开宗明义地说：“今天，我们开一个会，主要讨论如何处理厅里发给我处的3000元奖金的问题，希望各位畅所欲言，拿出一个大家都能接受的处理方案。

”
科长C首先发言，他说：“从我到机关工作十几年的情况看，处理这个问题似乎有一个不成文的规定。

大家工作都辛辛苦苦，都为处里作了贡献，所以应该按处里的人数，平均分配。

”
科长D马上表示反对。

他说：“平均分配不是搞平均主义吗？这种一刀切的办法不仅不能调动积极性，反而还会造成不良影响。

现在提倡按劳分配。

诚然，处里工作突出，我们每人都作了一定的贡献。

但是，贡献有大小，应根据各人贡献大小决定奖金的数量，谁的工作干得多、干得好，谁就多得，否则，就少拿。

”
科长E说：“小D提问题提到点子上了，从理论上讲，应该多劳多得，但实际上却行不通。

我们处里谁干得多、谁干得少呢？小D你能说清楚吗？”
小D想了想，只能无可奈何地摇摇头，笑了笑。

的确，对于这个问题谁也无法说清楚。

因为处室岗位责任制很不健全，每个人职责不太清楚，又无专人记载每个成员的工作情况。

因此，对于处室人员的工作，人们只有一个大概的印象，而无明确的依据，故也无从比较。

科长F见局面太难堪，于是又提出一个方案：“平均主义显然不妥，按贡献大小分配也行不通。

因此，我看把这笔钱留下来，作为以后工作的奖励基金。

”
对于F的意见，与会者有的赞成，有的反对，众说纷纭，二位处长也左右为难，于是会议不决而散。

案例思考：
1.某厅三处就奖金分配问题议而不决的原因何在？
2.怎样从根本上解决这个问题？
案例六如此“秘书”
1993年5月4日，省委派老王到某地委上任当领导，地委办公室主任安排小张给老王当秘书。

5月9日，老王问小张：“你知道全区夏收工作情况吗？”小张答：“不知道”。

老王又说：“我想看近期有关夏收工作的信息快报。

”小张说：“信息快报是由保密室的同志负责送的。

”第二天，老王只好亲自到保密室查找近期有关夏收工作信息快报，以了解全区夏收工作的情况。

6月6日，老王到基层调查研究，小张跟随服务。

在某乡会议室，老王与乡长谈工作，小张在一边与乡秘书拉家常、谈天，影响了老王的谈话而受到了批评。

后来又到一个城镇，老王在会议室与镇负责人谈工作，小张则上街游玩。

6月18日，老王就粮食征购工作中有关问题的解决办法征询小张的意见，小张回答说：“哎呀！这属于决策上的事，是领导们考虑的，我怎敢想这些。

”
7月2日，老王问：“6月19日我批示地区林业局查处林场滥伐木材的事落实结果如何？”小张答：“此事是由办公室督办的同志负责的，若有结果，他们会向您汇报。

”
7月14日，老王让小张将半个月来在农村沿途调查多种经营生产情况以及自己的谈话要点，整理出一篇调查报告，以便修改后报地委。

小张面有难色地说：“沿途调查，我看您在记录，自己就没有作记录，实在整理不出来。

”老王只好连夜加班，自己写调查报告。

7月19日，老王在某县开会，晚上7时，小张将一名上访的基层干部引进老王的住室，老王与其谈了4个多小时，谈话结束已是夜晚11点多钟了，老王找小张给上访者安排住处，这时小张已在床上酣睡了，老王只好亲自给上访者安排了住处。

7月28日，老王向地委办公室主任提出：小张不能同自己配合工作，希望另换一名秘书人员。

于是小张仅当了3个月的秘书，就被调换下来。

案例思考：
1.小张为什么只当了3个月的秘书就被换下来？
2.秘书人员的主要职责是什么？
案例七圆明园湖底防渗工程听证会
为防止湖水渗透，圆明园管理处对圆明园湖底铺设防渗膜进行防渗处理。

2005年3月22日，在北京开会的兰州大学客座教授张正春在圆明园游览时，发现了圆明园的湖底都铺上了防渗膜，张教授认为这项工程会破坏圆明园的生态环境，于是将此事公诸于众，引起了社会各界的强烈反应。

2005年3月底，该工程被国家环保总局叫停。

2005年4月13日上午，在国家环保总局的组织下，圆明园湖底防渗工程听证会在北京召开，这是我国在环保领域召开的首个公众听证会，与会各方展开了激烈交锋。

定位：以“遗址”为主还是以“公园”为主？
圆明园的定位是本次听证会的首要话题。

圆明园管理处代表在认可“遗址”功能的同时，也强调了它的“游览休息功能”，认为“应通
过对遗址的整体保护，对山形水系园林植被的整体恢复和建设遗址，使人们感觉到过去皇家园林的风貌”。

一些专家则认为，圆明园功能应以遗址为主：
中国社会科学院研究员叶廷芳认为，圆明园应该突出其遗址性质。

我们要尽量保持圆明园被毁坏的原貌，不应把“清理”山形水系改为“重现”当年的山形水系。

中国社会科学院社会学所教授李楯说，圆明园管理处修造原来没有的、与遗址无关的游船码头，开展游船、快艇这样一些商业运营活动，破坏了遗址原有的景观和气氛。

北京大学教授李迪华说，圆明园是一个国家级的重点文物保护单位，而不是一个可以被任意改变的公园和游乐园。

防渗：工程利大还是弊大？
清华大学教授郭黛姮认为，湖底防渗透有利于保护生态系统。

她说，防渗的方式不违背文物保护原则，不影响历史园林的保护。

圆明园管理处代表说，防渗工程留有覆土，可以栽植水生植物，以保持良好的水生生态环境。

湖底防渗有利于维持、保护圆明园的生态系统，对调节周边小气候有积极作用。

一些专家则认为，防渗工程破坏了圆明园的生态系统和古典园林特征。

兰州大学客座教授张正春认为，防渗工程使活水变成死水，真水变成假水，自然景观被人文景观代替了，与原来的园林设计思想背道而驰。

北京大学教授崔海亭说，圆明园为了增加水深，挖去1米左右的淤泥层，把翻上来的沙砾与土的混合物盖在塑料膜上，改变了湖泊的底质条件，有些生物不能适应；底衬、侧堵阻断了地表水与地下水的正常联系，水环境也会受到影响，这对水生生物和近岸植物将是灾难性的。

北京地球纵观环境科普研究中心负责人李皓说，防渗膜可能危害湿地植物根系发育，使植物生长不良，甚至不能生长，这对水质净化极为不利；铺膜防渗后，减少湿润地区中的有氧环境，使微生物菌群发生厌氧反应，产生甲烷、硫化氢、氨气等有毒、有害气体；防渗膜在水域环境中的老化碎裂，给湿地土壤带来无法清除的塑料污染。

北京师范大学教授王红旗说，一定时间过后，在紫外线照射和微生物作用下，聚乙烯土工膜就可能产生一些有机污染物，其后果是不堪设想的。

“自然之友”总干事薛野出具了防渗工程前后的对比照片后说，“自然之友”从2002年以来一直在对圆明园做生态调查，通过观测比较，湖底铺设防渗膜已经对生态造成负面影响。

鉴于对防渗膜利弊的各自认识，一方认为应坚决拆除，一方认为应予以保留。

水量：恢复到几百年前的样子，还是适应自然条件的变化、维持现有生态？
北京缺水，圆明园缺水，是大家都认可的事实。

可是，圆明园到底需要多少水呢？
圆明园管理处代表认为，经初步测算，如果圆明园要想常年保持1.5米深的水面，满足游客游船的需要，每年蓄水量要达到900万立方米。

李皓博士展示了清代圆明园的画幅照片，指出，在水量充足的清代，圆明园的水面也是以80厘米左右的浅水为主，如今要想恢复从前的水面是不现实的。

北京市文物局代表认为，能否把现在的水面减少1/3左右，让其成为湿地。

湿地也是游客愿意去的地方。

水源：以防渗为主还是以节水为主？
如何确保圆明园每年有一定的水量，来维系现有的生态系统？
圆明园管理处负责人认为，防渗工程是必不可少的。

中国工程院院士钱易认为，北京在现有的自然、地理和人文条件下，解决水资源短缺问题应该
本着“水资源可持续管理、可持续利用”的方针，用三句话来解决：节水优先，治污为本，多渠道开源。

对此，圆明园管理处并无异议，并强调，他们在规划中考虑了节水和雨洪利用等问题。

但是，多位专家对此提出质疑。

李皓博士说，圆明园把许多原来透水的石板路改为不透水的水泥路面，并砍伐了许多山坡上的灌木，改种大片高耗水的冷季型草坪，而且经常大水漫灌，人为增加了耗水量。

俞孔坚教授展示了他前几天拍的圆明园在西部大量砍伐灌木、乔木的照片，引起了与会者的高度关注。

对此，钱易院士说，砍伐那么多乔木、灌木，想改建成人工的草地，把节省水的植被改建为浪费水的东西，这是不对的；修建这么多码头，搞游船，也不符合节水的要求。

吴良镛院士认为，找水源不可能只考虑调水、防渗，更应考虑利用天然的雨水。

由于大面积路面硬化，北京的雨水白白流失了。

空军指挥学院老师李小溪等代表说，清河污水处理厂就在圆明园附近，应该考虑把处理后的中水引来补充水源。

中国地质大学教授陈鸿汉则强调地上、地下水的循环。

地下水和地表水不可分割，圆明园地区的周边渗透性很好，让水渗漏将加速水的循环。

如果从水务角度来说，一减一等于零，我并没有夺取其他水源，而是我自身的一个循环。

中国农科院教授姜文来认为，应考虑圆明园的补水问题。

北京市圆明园的水承载着特殊的使命，对于生态用水要采取特殊措施进行保障。

决策：程序是否科学、合法？
圆明园管理处代表坚称，防渗工程的决策程序是科学、合法的。

他们说，整治项目得到国家文物局和北京市文物局的批复；同时，工程指挥部采取依据规划，聘请了专家顾问组，邀请著名专家、学者进行专家论证会，采用土工膜防渗的方法，也符合国家相关法律法规的规定。

对此，许多专家表示质疑：
李楯教授指出，在国家环保总局4月8日召开的专家座谈会上，当时北京市文物局和国家文物局都表示，他们没有批准圆明园管理处的防渗工程。

上述两部门在批复中明确指出，“整治的内容应以清运地表上以及园内水系中的垃圾渣土、整修驳岸为主，不得扩大整治范围”，防渗工程并不在“批准”的范围之内。

李楯教授指出，《文物保护法》规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者……挖掘等作业”；“对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准”。

而圆明园管理处进行的湖底防渗工程、河道、湖底深挖、修建游船码头等工程，显然违反了上述法律规定；
钱易院士指出，《环境影响评价法》是2003年9月开始实施的，所有建设工程、所有建设规划都要进行环境影响评价，圆明园应该补上这一课。

李文华院士补充说，环评应该组织多学科专家的参加，既应该包括水文方面的专家，也应该包括生物、土壤、景观、历史文化方面的专家。

许多代表呼吁：鉴于防渗工程已经违反了《文物保护法》和《环境影响评价法》，除了依法补办有关手续外，有关部门应该依法追究有关责任人的责任，千万不能有法不依、执法不严，大事化小、小事化无。

工程进行了数月之久，一直未纳入有关部门的监督视野，直到被媒体报道才公之于众，问题何在？圆明园学会潘从贵等许多代表强调，应尽快成立以北京市政府牵头，文物、园林、环保、水利等相关部门参与的专家决策组，强化科学、民主决策和公众参与，决定圆明园重大事宜。

“多听专家公众的意见，不能拍脑袋定项目。

”国家环保总局副局长潘岳在听证会开始之前简。