垃圾焚烧发电调研报告

深圳垃圾焚烧发电任重道远
关于深圳垃圾焚烧发电行业发展情况的调研报告
供稿/深圳市发展和改革局
一、行业发展现状
（一）垃圾生成量及处理情况
随着经济的高速发展和人民生活水平的迅速提高，城市化进程不断加快，深圳的垃圾生成量也在急剧增加。

据有关部门统计，2005年深圳生活垃圾产生量10731吨/日，年均增长率约为8%，处理量为9121吨/日，全市生活垃圾无害化处理率90.03%，焚烧处理率为42.5%，资源回收利用率为15%。

（有无2007年的数据？）
从深圳各区目前的垃圾生成量及处理情况来看，罗湖区和福田区垃圾生成量分别为1500吨/日和1560吨/日，其中250吨（主要为罗湖区）送往盐田垃圾焚烧发电厂焚烧，450吨送往市政环卫综合处理厂焚烧，2360吨送往下坪卫生填埋场填埋；南山区垃圾生成量约为1300吨/日，其中800吨送南山垃圾焚烧发电厂焚烧，500吨送下坪填埋场填埋；盐田区垃圾生成量约为170-200吨/日，全部送盐田垃圾焚烧发电厂焚烧处理；宝安区垃圾生成量约为3800吨/日，其中1200吨送老虎坑垃圾焚烧发电厂焚烧，卫生填埋2300吨，简易填埋300吨，无害化处理率为92%；龙岗区垃圾生成量约为2900吨/日，其中焚烧处理1700吨，送往下坪卫生填埋场填埋340吨，简易填埋850吨，无害化处理率为70%。

相比较而言，目前龙岗区垃圾处理设施建设和垃圾无害化处理率在全市处于较低水平。

附表：深圳各区日垃圾生成量及处理情况
（二）垃圾处理设施规划情况
1994年，市城管部门牵头组织编制了《深圳市环境卫生设施总体规划》，1998年颁布实施，2000年对此规划进行修编，2001年重新颁布实施，即《深圳市环境卫生设施总体规划（1996—2010）》（修编）。

该规划确定深圳垃圾处理设施主要集中在东（龙岗坪山）、中（特区内清水河）、西（宝安松岗老虎坑）三个环境园内。

目前，中、西部环境园已初步建成，东部环境园尚处于规划选址阶段。

全市拟规划兴建7座垃圾焚烧发电厂，现有垃圾焚烧发电厂的选址建设基本按照此规划开展工作。

（三）垃圾处理设施建设情况
1、垃圾卫生填埋场
目前，深圳已建成两座垃圾卫生填埋场:下坪固体废弃物填埋场和宝安老虎坑垃圾卫生填埋场。

下坪填埋场总库容4693万立方米，1997年10月正式投入使用，目前垃圾处理量为3200吨/日，主要处理罗湖、福田二区的生活垃圾，部分处理南山、龙岗的生活垃圾，按照目前使用进度估计可继续使用15-20年左右。

老虎坑垃圾卫生填埋场总库容为608万立方米，2002年12月投入使用，目前剩余库容300多万立方米，按现有填埋速度可继续使用3-4年左右。

目前，老虎坑垃圾卫生填埋场拟进行扩建，增加库容2000万立方米，投资约2.5亿元，可行性研究工作已启动。

此外，龙岗、宝安两区还分别建有6座简易垃圾填埋场。

2、垃圾焚烧发电厂
深圳现已建成并投入运行的垃圾焚烧发电厂有6座，其中4座由企业投资，2座由政府投资，总焚烧处理能力为3875吨/日。

分布于盐田、南山和宝安老虎坑的3座垃圾焚烧发电厂，均由深圳市能源环保有限公司以BOT方式投资建设和运营，设计处理能力分别为450吨/日、800吨/日和1200吨/日，建成投产时间分别为2003年12月、2004年2月和2005年12月，建设标准高于国家标准，部分排放指标接近或达到欧洲现行环保标准。

平湖垃圾焚烧发电厂一期由中联环保公司以BOT方式投资建设和运营，设计处理能力为675吨/日（实际处理量700-800吨/日），建成投产时间为2005年10月，建设标准执行国家标准；二期由深圳大贸环保投资有限公司承建和运营，设计处理能力为1000吨/日，目前正在试运行，建设标准执行国家标准。

调查发现，平湖垃圾焚烧发电厂一、二期的渗滤液和灰渣处理设施未实现资源共享，烟气排放均未达标。

除上述4座由企业以BOT方式投资建设的垃圾焚烧发电厂外，还有2座分别由市、区城管部门投资建设。

其中，市政环卫综合处理厂（即清水河垃圾焚烧发电厂）设计处理能力450吨/日，于1988年11月建成投产，隶属市城管部门，由财政全额拨款，实行事业化管理，因建成投产时间较早，烟气排放达不到国家现行标准，目前正在进行烟气处理系统的改造；龙岗中心城市政综合处理厂设计处理能力300吨/日，于1999年12月建成投产，隶属龙岗区城管部门，也实行事业化管理，因技术原因排放不达标。

此外，还有2座垃圾焚烧发电厂正在开展前期工作，分别为龙岗大工业区垃圾焚烧电厂，设计处理能力为1200吨/日；宝安区白鸽湖垃圾焚烧发电厂，设计处理能力为1000吨/日。

（四）垃圾焚烧发电厂监管情况
关于深圳垃圾焚烧发电厂的监管，目前主要以市城管局于2004年10月下发的《关于印发〈深圳市城市生活垃圾处理监督管理暂行办法〉的通知》为依据。

该文件对各垃圾处理设施建设及运行管理要求都有明确规定。

此外，市、区城管部门还通过与下属各垃圾处理单位签订垃圾处理责任书、派驻人员核定各垃圾焚烧发电厂垃圾处理量等方式进行日常管理。

市环保局及下属环境监测站负责对全市垃圾焚烧发电厂烟气排放达标情况等进行监测，但目前对致癌性物质二恶英的排放情况尚无技术能力进行检测。

二、存在的主要问题
深圳垃圾焚烧发电行业在全国范围内起步较早。

市政环卫综合处理厂建成于1988年，是我国第一座垃圾焚烧发电厂。

另外，深圳也是较早实施垃圾焚烧发电设施市场化的城市之一，以企业为主体的多元化投资格局初步形成。

其中，深圳能源集团下属深圳能源环保公司成立于1997年，目前已发展成全国规模最大的垃圾焚烧发电专业化企业之一。

该公司引进比利时西格斯（SEGHERS）公司先进的垃圾
焚烧炉和烟气净化系统整套专有技术，组建了垃圾焚烧技术设计研究所，并以南山、宝安老虎坑两处垃圾发电厂为依托，实现了设备设计和制造的全面国产化。

目前，该公司垃圾焚烧处理量占全市垃圾焚烧处理总量的63％。

在取得上述成绩的同时，也应清醒地认识到深圳垃圾焚烧发电行业存在的问题。

（一）规划编制的前瞻性有待提高
市城管部门组织编制的《深圳市环境卫生设施总体规划》（1996—2010）缺乏一定的前瞻性。

由于对深圳垃圾生成量的增长形势预测不足，导致永久性垃圾填埋场及垃圾焚烧发电厂等有关项目初始规划规模偏小。

为满足日益增长的垃圾处理需要，部分区急于上马垃圾焚烧发电项目，一定程度上使垃圾焚烧发电这类事关长远规划的大型基础设施项目成为“环保应急工程”。

市政府在协调各区垃圾焚烧发电项目规划布局时，回旋余地很小，甚至不得不面对既成事实，形成“垃圾处理-区政府-市政府”的倒逼机制。

（二）缺乏严格科学的行业准入和监管制度
相对于传统的卫生填埋方式而言，垃圾焚烧发电建设投资大，企业回报期长，在我国尚属于“朝阳产业”，国家有关标准和监管制度有待进一步完善，地方政府亦缺乏有关项目运作的管理经验。

由于前期准备不充分，深圳目前普遍采用的BOT模式对边界条件的设定仍不够完善，且缺少相应的准入标准，项目招投标时往往形成“低价中标”，即谁提出的运营管理费低，谁中标。

如平湖垃圾焚烧发电厂一期原中标承建单位加拿大瑞威公司、二期中标单位深圳大贸有限公司，宝安老虎坑垃圾焚烧发电厂原承建主体宝新环保技术（深圳）公司等都缺少垃圾焚烧发电厂建设、运营的成功经验。

由于引入的企业资质和综合实力存在问题，导致平湖垃圾焚烧发电厂等项目建设主体多次违规变更，矛盾迭出，难以协调，环境效益和公共利益受到不同程度的损害。

（三）事权财权下放，导致部分垃圾焚烧发电项目建设参差不齐
在原有市、区财政分成体制下，垃圾清运和处理费用是由各区政府承担。

后经数次调整，罗湖、福田、南山和盐田的垃圾处理改由市统一管理，但目前宝安和龙岗两区的垃圾管理和处理费用仍由两区自行承担。

垃圾焚烧发电厂因建设投资大，受各区财力所限，普遍采用BOT模式建设，并通过支付垃圾处理费用的方式逐年偿还建设成本，以减轻财政压力。

这样，一定程度上导致各区在建设垃圾焚烧发电厂时各自为政，市有关部门对项目规划布局和建设标准“话事权”不足，缺乏有力的规范约束和统筹协调。

这使深圳垃圾焚烧发电行业出现了小规模重复建设、建设标准倒退、“一厂两制”等独有现象，难以实现高标准、规模化发展，也使政府后期的监管成本大大提高。

（四）垃圾处理补偿机制不统一，投资主体发展和创新动力不足
深圳垃圾焚烧发电厂在建设过程中，各企业在建设标准、融资模式、管理水平等方面都有所不同，垃圾发电企业的运行成本也存在较大差异。

就垃圾处理费支付标准而言，目前深圳特区内外采用的是两种完全不同的模式：
特区内南山和盐田垃圾焚烧发电厂采用的是成本加利润方式，一厂一价，价格具体由市物价局核定。

其中南山垃圾焚烧发电厂垃圾处理费为148.33元/吨，盐田垃圾焚烧发电厂为198.73元/吨。

特区外基本上是由区城管部门参照填埋处理方式的成本与投资商进行谈判或招标确定，因缺少科学有效的准入机制，一些企业单纯采用低价策略，迫使规模化经营大企业接受不合理的定价甚至不得不放弃参与投标。

以特区外为例，宝安老虎坑垃圾焚烧发电厂的垃圾处理费支付标准为80元/吨，平湖垃圾焚烧电厂为60元/吨，基本上都是填埋处理方式的成本。

事实上，特区外垃圾焚烧发电厂要达到国家规定的烟气、污水、飞灰、炉渣的安全排放标准，除去已有的发电收入外，其实际运行成本估计达120元/吨左右或更高。

由于深圳特区内外实行不同的垃圾处理费核算支付标准，一方面影响了规模化经营的企业进一步扩张的积极性，使深圳垃圾焚烧发电厂建设标准一度出现倒退现象；另一方面也使深圳垃圾焚烧发电行业过早进入“价格竞争”的非良性发展轨道，迫使部分企业通过“偷工减料”来维持生存，损害了环境和公共利益，各种不稳定因素随时凸现，给城市管理带来较大隐患。

三、政策建议
垃圾焚烧发电是清洁能源及生物质能开发利用的重要内容，也是发达国家城市垃圾规模化处理所采用的主要方式。

作为准公益性市政基础设施项目，其投资大、回收期长，对城市环境和市民生活影响时间长，单纯依赖政府投入或完全推向市场都难以步入良性发展轨道，必须采用政府主导和市场化相结合的方式，在规划理念、准入监管机制、补偿机制、技术创新机制、规模经营等方面辅之以相应政策，走一条循环化、规模化、产业化的新路。

（一）按照循环经济理念，规划建设以垃圾焚烧发电设施为主体的循环经济环境园区
以城市垃圾焚烧发电设施为源头，与垃圾卫生填埋厂、污水处理厂配套建设，形成闭合的循环经济环境园区，可达到“减量化、再循环、再利用”的最大效应。

循环经济环境园区能源和资源综合循环利用的方式和流程为：以能量的梯级利用和资源综合利用为纽带，通过“垃圾焚烧—灰渣制砖”使垃圾得到最大程度的“减量化”处理，同时将垃圾焚烧厂发电后的烟气余热回收，用于污水处理厂的污泥干化处理和中水处理，污泥干化后用于制取建筑材料、园林肥料或回用为垃圾焚烧电厂的辅助燃料，污水经中水工艺处理后再作为绿化用水或垃圾焚烧发电厂的冷却循环水，这样就使垃圾、污水和污泥都能最大程度地实现“资源化”（参见以下图示）。

目前深圳垃圾处理仍是以填埋方式为主，随着垃圾生成量的不断增长，宝安老虎坑卫生填埋场和下坪卫生填埋场按现有填埋速度分别可继续使用3－4年左右和20年左右，而重新选址建设大容量垃圾填埋场已日趋困难。

如果采用上述循环经济发展理念，将老虎坑和下坪区域规划建设成为循环经济环境园区，则卫生填埋场的使用年限可达100年以上。

建议由市城管局牵头，会同发改、规划、环保、水务等部门，以《深圳市环境卫生设施总体规划》（1996-2010）为基础，结合《深圳市国民经济和社会发展“十一五”规划》，尽快编制《深圳市环境卫生设施长远规划纲要》（2006-2030），以适应土地资源日益短缺、城市垃圾不断增长的趋势。

按照循环经济理念，统一布局，以城市垃圾焚烧发电设施为主体，配套建设垃圾填埋场、渗滤液及灰渣处理设施，变废弃物分散化处理为集约化处理，提升处理标准，达到在全市范围规划建设几个重大循环经济环境园区的长远目标。

应加快垃圾焚烧发电项目扩建和新建步伐。

一是高标准建设宝安老虎坑、下坪及大工业区循环经济环境园区。

宝安老虎坑环境园区总占地约100万平方米，配套条件良好，可进一步扩建，使垃圾焚烧处理能力达到2400吨/日以上。

下坪垃圾
卫生填埋场区域仅建有市政环卫综合处理厂，焚烧处理能力仅为450吨/日，每日约有3200吨的垃圾直接填埋。

可考虑规划新建垃圾焚烧发电厂，采取以“焚烧为主、填埋为辅、综合利用”的垃圾处理方式，则该填埋场的使用年限可延长至150年以上，从而根本解决福田和罗湖垃圾出路问题。

大工业区垃圾焚烧发电厂项目规划尚处于进一步调整优化中，具有高标准规划建设垃圾处理循环经济环境园区的良好条件。

二是扩建南山垃圾焚烧发电厂，增加焚烧处理能力800-1200吨/日，使南山区生成垃圾全部在该厂得到焚烧处理。

（二）加快建立完善垃圾焚烧发电行业准入和运营监管制度
根据国家发改委《可再生能源发电有关管理规定》、国家环保局《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》等有关文件规定，深圳垃圾焚烧发电项目的建设需由发改部门统一进行核准或审批，项目环境影响报告书须报国家环保局审批。

为此提出如下建议：
一是加快建立垃圾焚烧发电行业准入制度。

由市发改局牵头，会同质监、环保、城管等部门，研究编制《深圳市垃圾焚烧发电行业发展指引》，建立深圳垃圾焚烧发电建设项目地方标准体系，包括建设规模、标准、主要技术路线、设备选型和排放控制标准、配套设施等，对进入深圳垃圾焚烧发电项目建设市场的企业实行资质审核制度，规范进入方式。

同时，研究制定《深圳市可再生能源项目核准管理办法》，严格执行国家基本建设管理程序规定，垃圾焚烧发电项目未经省级发改部门核准，可行性研究报告未经批复，不得开工建设。

二是加快健全运营监管和退出制度。

由市环保局牵头，会同发改、城管等部门，研究制定《深圳市垃圾焚烧发电厂排放监管办法》，对全市垃圾焚烧发电企业生产排放达标情况进行严格的统一监管，并建立惩戒制度，对不符合排放标准要求的企业限期整改，如若不从则取缔其运营资质，由政府强制接管，通过建立市场退出机制，实现优胜劣汰，优化行业环境，促进深圳垃圾焚烧发电企业不断提高运行质量和技术标准。

同时，对垃圾收集、运输、贮存及事故应急处理等环节要落实环保监管措施。

（三）积极稳妥处理平湖白鸽湖区域“一地三厂”问题
据了解，宝安区白鸽湖垃圾焚烧电厂招标入围的三家企业均非深圳现有的垃圾焚烧处理企业。

为避免出现类似“一地三厂”的新问题，建议宝安区政府慎重决策宝安白鸽湖垃圾焚烧发电项目投资建设主体，避免匆忙决策上马带来的“乱循环”局面。

尽快由市规划部门牵头，发改、城管、环保等部门参加，按照循环经济要求，对平湖白鸽湖区域垃圾焚烧、灰渣填埋、排污处理、道路网络等设施进行统筹规划和优化，逐步将该区域整合建设为深圳中北部的新型循环经济环境园区。

在此基础上，未来宝安白鸽湖垃圾焚烧发电项目投资主体的选择应由市相关部门主导，投资主体尽可能以深圳现有规模化企业为主，并相应承担该区域公共处理配套设施的统一建设，以达到规划建设循环经济环境园的有关技术和资质要求。

同时，建议市、区环保部门加强对平湖垃圾焚烧发电厂（一、二期）的环保监测与检查，对不达标的要限期整改，对整改仍不达标的要加大处罚力度。

对该区域的违法乱搭建和违规经营行为进一步给予查处，为后续整合工作奠定基础。

（四）建立培育垃圾焚烧发电产业的良性发展机制
垃圾焚烧发电是目前世界上垃圾处理无害化转变和资源化利用的最主要方法，相关技术已经成熟，日本、瑞士垃圾焚烧的比例分别高达90%、80%，新加坡甚至达到100%。

深圳目前垃圾生成量达1万吨/日以上，而垃圾焚烧处理能力仅为3875吨/日，需要进一步大力提高垃圾焚烧处理率。

通过实施有效的政策引导，推动垃圾焚烧发电产业化、规模化，使之走上良性、规范的发展轨道，对深圳城市的可持续发展具有重要意义。

一是健全深圳垃圾焚烧发电厂垃圾处理费支付标准体系。

建议由市物价局牵头，会同发改、城管、财政、环保、审计等部门，研究确定深圳垃圾焚烧发电厂投资及运行成本的评估测算办法以及投资回报测算与支付原
则；研究建立以建设标准和排放标准为主要确定依据的垃圾焚烧发电处理运行费用给付办法，探讨建立以建设标准核定投资成本回收定额，排放标准核定投资回报率的价格激励机制，并按建设和排放标准划分不同的投资回报率档次，对高标准的项目实施较高的投资回报率，使项目可以达到较高的收益水平。

二是完善深圳垃圾处理费用收支管理办法。

深圳垃圾收费制度拟于2007年1月1日开始实施，以目前水费征收体系为载体，并受目前特区内外水费征收的不同情况所限，特区内由市收取并用于支付特区内的垃圾处理费用，宝安和龙岗区分别收取各自辖区的垃圾处理费用并用于支付各自辖区内的垃圾处理费用。

目前这种垃圾处理收费及管理模式，不利于全市垃圾焚烧发电行业的规模化发展和规范化管理，不利于对全市垃圾处理设施的统筹规划建设和统一监管，不利于对标准高的垃圾焚烧发电企业实施应有的激励机制。

建议由市城管局牵头，会同财政、发改、水务等部门进一步研究完善深圳垃圾处理费用收支管理办法，逐步形成全市统一的垃圾处理收费和支付机制，建立垃圾处理专项资金，实现全市统收统支两条线管理，盈余滚存，不足由市财政全额补贴的管理机制。

三是营造深圳垃圾焚烧发电产业化发展的环境。

建议由市发改局牵头，会同市体改办、财政、城管等部门，共同研究提出深圳垃圾焚烧发电行业产业化发展、投融资模式和事业性垃圾焚烧处理厂的改革思路。

研究重点包括：
（1）鼓励有自主创新能力的优秀企业加快发展。

深圳应把垃圾焚烧发电产业作为环保和可再生能源产业加以培育，发展垃圾焚烧发电系统设计和装备制造产业，积极扶持深圳有自主创新实力、信誉良好的企业做强，打造自主品牌。

（2）积极探讨实践垃圾焚烧发电项目建设的新投融资模式。

实践证明，目前深圳普遍采用的BOT模式不适应深圳垃圾焚烧发电行业的规模化和规范化管理，也不利于深圳在该行业大力推进循环经济的发展，需要进一步探讨新的投融资模式以推动垃圾焚烧发电行业的良性发展。

（3）提出深圳事业性垃圾处理厂的改革新路，消除政府投资项目与企业投资项目争利的不合理现象，促进各垃圾处理企业之间的平等竞争，有利于主管部门统一实行行业监管职能。