中国住房保障体系建设和创新发展

中国住房保障体系建设和创新发展
张鹤龄
摘要：住房问题是重要的民生问题。

近年来，“住房难”逐渐在民生领域凸显，党中央、国务院高度重视住房保障工作，着力构建城市住房保障体系，我国城市居民住房条件总体上有了较大的改善。

同时，快速发展也带来了资金和土地供应不到位、保障房不保障不适用、准入退出机制不健全、相关法律法规和管理制度建设滞后等诸多问题。

只有妥善解决这些问题，住房保障体系才能尽快的发展完善，房地产市场也才能健康和谐的发展。

关键词：保障性住房；住房政策；住房保障体系
衣食住行是人类生存的基本需求。

住房作为人们基本的生活资料，关乎人类物质领域中最基本的“活着”和精神领域里支撑面的“尊严”。

面对当前民生领域“住房难”问题，保障性住房的大量建设将成为改善低收入群体住房难问题的主要措施。

现阶段加快我国住房保障体系的建设，对于实现十七大报告中“住有所居”的目标，对于推进以改善民生为重点的社会建设，对于转变我国的经济发展方式，对于扩大内需、增加就业，促进房地产市场的健康发展和社会的公平、健康、和谐进程都具有重大的意义。

目前，全国绝大多数城市已初步形成了以廉租房、经济适用房、两限房为支撑，公租房为辅助的住房保障体系。

一、中国住房政策的历史沿革
中国的住房政策发展前后经历了三个阶段：
（一）计划经济体制下的住房政策（1978年以前）
新中国成立后的相当长时间内，我国主要仿照苏联模式，在计划经济体制下，对城镇实行住房产权共有、实物分配、低租金使用的福利性住房制度。

房屋的建设、分配、维修均由政府负责，伴着我国城镇人口的急剧增加，城镇人口的居住水平没有得到根本改善，长期徘徊在低水平线上。

（二）住房制度改革的探索与全面改革阶段（1978年—1998年）
我国的住房制度改革以“成本价向职工出售公有住房试点”为起点，先后经历了“成本价售房”、“补贴售房”、“提租补贴”和“多种形式并存”等四个阶段。

1991年，上海借鉴新加坡经验，探索建立住房公积金制度。

1994年，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号），在制度层面进一步明确了实行住房商品化、社会化的要求。

1995年，国家启动为期5年的“安居工程”，这成为中国保障性住房建设的最初尝试。

1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发【1998】23号），决定停止住房实物分配，逐步推进住房分配货币化，个人住房消费逐步走向市场并成为消费主体。

同时中国住房保障体系建设开始起步，计划要建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系和住房保障体系。

（三）住房制度的深化发展和创新调整阶段（1998年至今）
1998年在制度层面停止住房实物分配，到了2000年，各地方政府相继制定完成住房分配货币化方案，从而全面叫停福利分房，福利分房时代真正终结。

随着城镇住房实物分配成为过去式，中国的住房供应主体开始由市场承担，房地产市场进入黄金发展期。

伴随着我国房地产市场飞速发展也出现了房地产开发投资过大、房价过高、投资结构不合理、市场秩序不规范、中低收入家庭住房支付能力下降等多种问题，住房难问题在民生领域开始突显。

从2005年起国家先后出台了“国八条”和“国六条”等一系列宏观调控措施，在住房政策层面，开始由市场化提供住房向加强住房保障体系建设调整。

经过
近几年尤其是2008来政府对保障性住房的大量投资建设，到目前为止已经初步形成了以廉租房、经济适用房、两限商品房为支撑，公共租赁房为辅助的住房保障体系。

二、中国保障性住房建设现状分析
改革开放30余年间，中国的住房政策先后经历了从“国家保障”到“市场供应”现在正在逐步走向“社会保障”的发展过程。

目前，全国大多数城市已初步形成了以廉租房、经济适用房、两限房为支撑，公租房为辅助的住房保障体系。

（一）廉租房建设
廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向城镇低收入家庭提供租金相对低廉的保障性住房。

从1998年提出建立廉租住房构想至今，廉租房以其最显著的社会保障性、低廉的租金、和不可继承性等特点受到各级政府重视并发展完善。

目前，我国所有的城市已经全面建立了廉租房制度，执行力度还在进一步加大，2009年至2012年三年以改善民生和拉动内需为目的的保障性安居工程中，国家安排了9000亿元资金，廉租房建设的投入就占了近1/3，将通过廉租房制度解决747万户低收入家庭的住房困难，相配套的建设资金、房源、用地、保障方式等都在落实和完善中。

十二五期间国家计划建设保障性住房3600万套，这其中廉租房占到相当大的比例，廉租房未来发展还是非常可观的。

（二）经济适用住房建设
经济适用住房是具有社会保障性质的商品住宅，指由政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，然后向城镇低收入家庭出售，并获取微利的住房。

目前的基本类型主要有平价房、安居房、解困房三种。

相比于廉租房建设，经济适用住房在房屋来源上有着先天的优势，除了政府独立投资建设之外，单位自建合建、房地产开发企业投资建设也是经济适用房的重要来源。

（三）公共租赁房建设
公共租赁房指政府或政府委托的机构向中低收入的住房困难家庭按市场价提供的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。

其适用群体主要是新就业职工、新毕业的大学生、从外地迁到城市工作的群体，所以公共租赁住房的覆盖群体主要是外来人口。

公租房在中国还属新生事物，2006年才在厦门试点，2008年以后，在北京、天津、重庆、深圳、广州这样一些外来人口集中的大城市，公租房的发展开始起步，并且发展速度很快。

（四）限价房建设
限价房是指限房价、限套型、竞地价、竞房价，即“两限两竞”的商品房，又称“两限房”。

限价房在本质上仍然是商品房，只是本身带有国家的硬性指标，具有一定保障性质，尤其在土地招标过程中，房价和套型承诺是开发商竞得土地的前提条件之一。

限价房在建设中基本依靠市场来完成，在土地供应上，仍然以招拍挂方式运作，土地出让权性质为“出让土地”，有别于经济适用住房建设采用的“划拨用地”。

限价房是伴着中国房地产市场的急速发展出现的，其出现填补了保障性住房和普通商品房之间的夹层空白，对于解决中等收入住房困难家庭的住房问题有积极的作用。

三、中国保障性住房建设存在的主要问题
在中央政府的强力推动下，近年来中国的保障性住房建设取得了快速的发展，解决了一部分低收入住房困难家庭的住房难问题。

但同时，我国的保障性住房建设还存在覆盖面狭窄、建设资金和土地供应不足、准入和退出机制不健全、管理制度建设落后等问题，住房保
障体系的进一步建设还将面临诸多挑战，任重而道远。

（一）保障性住房建设覆盖面有待扩大
近些年我国的保障性住房建设虽然卓有成效，但与发达国家相比差距还相当大。

目前我国城镇保障性住房面积还不到10%，而发达国家这一比例通常都在30%以上，在美国，政府对40%左右的家庭提供住房自住或政策支持，新加坡更是有85%的人居住在政府提供的组房里。

在保障对象上，各地普遍将保障对象界定为低保家庭，但在当前中国，中低收入家庭约占全国城镇家庭总数的80%，而低保家庭仅占其中的极小部分，对保障对象如此的界定显然有失公平公正，没有做到应保尽保。

随着社会发展，绝大多数刚毕业大学生和进程务工人员的住房需求也会是一个巨大的挑战。

我国农村的住房困难户（包括农村低保户、五保户和重点优抚对象）特别是贫困地区的住房困难户，存在较为突出的住房困难情况，要解决农村住房问题还会涉及到保护耕地和环境等诸多问题，任务也相当艰巨。

还有集中连片棚户区改造，农牧民定居等多个方面住房需求都急待解决。

（二）保障性住房建设资金和土地供应不足
发达国家的住房保障资金占政府财政支出比重的在3%—8%，而我国这一比例只有0.3%。

我国的保障性住房在建设层面上中央政府只投资一小部分，绝大部分是由地方政府来投资完成的，而地方尤其是中西部欠发达地区财政收入本身就很困难，到真正实施阶段各地方政府往往会以财政困难为由对保障性住房的投资大打折扣。

保障性住房建设在土地供应上是完全由地方政府来完成的，而“土地财政”又是现阶段各地方政府重要的财政收入来源之一，对保障性住房建设大量的土地供应无异于自断财路，所以在土地供应上也是能省既省，要不就供应偏远的经济利益小的土地，而这些地方往往交通、医疗、教育等基础设施建设落后，从而造成后期建好的保障性住房出现空置、生活条件差等不保障不适用的情况。

（三）保障性住房的准入和退出机制不健全
当前各地方政府普遍将保障性住房的适用群体定义在低保家庭，这种准入群体的定义本身就有失公平。

而且在当前中国社会诚信体系还未完全建立的情况下，保障性住房的申请、审批、监督、后续管理等方面都困难重重。

现阶段的保障性住房分配尤其经济适用住房分配上存在严重的不公平现象，本该由中低收入住房困难家庭享有的福利却不乏“宝马哥、奔驰妹”参与进来，权钱交易、暗箱操作、滋生腐败等多种问题让人性丑陋的一面暴露无遗。

这种情况的出现根本上是保障性住房的操作机制上存在问题，福利性和经济利益未完全分离，还有相当空间的经济利益可图导致的结果。

在退出机制上更是无法做到及时和公平公正，往往是只进不出，更多是申请到保障性住房后转手出租，谋求经济利益，要不就是等经济适用房到上市年限后上市出售，没有起到保障性住房应有的作用。

而且相关管理机构混乱繁多，行政性质强，办事效率低，相关监督机制也很不到位。

（四）保障性住房管理制度建设比较滞后
近些年国家下大力气推进保障性住房的建设，“硬件”建设成效显著，但相配套的“软件“却相对滞后，使硬件的使用效益无法最大化。

与发达国家相比，我国住房保障法制化建设相对滞后，有关住房保障的政策和制度基本上是由国务院或建设部等部门以通知、指导意见或办法的形式发布，大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性，没有形成一整套完善有效符合中国国情的住房法律法规体系。

保障性住房的相关管理机构带有浓厚的行政性质，而且机构繁多办事效率低，监督机制也很不到位，监而不督现象普遍。

而且和保障性住房建设相配套的房地产市场宏观调控措施也不完善，现有的房产调控措施多以各种形式的限购为主，还没有建立起宏观调控的长效机制。

四、中国住房保障体系建设未来发展的对策和措施
中国的住房保障体系建设成就是显著的，尤其08年金融危机以后国家更是在扩大内需政策的驱动下全面建设保障性住房，力度之大前所未有。

但是任何制度的建设和完善都不是一蹴而就的，都会有漫长的发展完善过程，缩短或跳跃这个过程必然引出其他方面的问题，中国住房保障体系的建设当前就面临这样的困难。

那么在快速发展已成必然的情况下，解决好因快速发展引发的诸多问题就变的极为迫切，这就需要我们依据中国的实际情况运用创造性思维解决问题，推动中国住房保障体系的创新发展。

（一）多层次多渠道筹措保障性住房的房源，加快我国住房保障体系建设。

政府要改革现有住房保障体系发展模式，更多的引进市场机制，引导全社会力量参与到住房保障体系的建设中来，更多渠道获取保障性住房。

廉租房、公租房、棚户区和农村危房改造、游牧民定居等纯保障性的住房建设政府应该加大投资和建设力度，像经济适用房和两限房这样商品性和保障性并存的住房建设政府应该尽可能交由市场来完成，只在相应激励和监督机制上做文章。

而像城市旧城区改造和小产权住房的清理整顿政府完全可以和保障性住房的建设统筹进行，中央政府明确表示小产权房屋的清理整顿今年将全面提上日程，在中国小产权房的存在是个庞大的数目，在中国城市化的发展过程中起到过巨大的作用。

政府对于清理出来的小产权房完全可以拿来充当保障性住房，清理所得资金也全部用于保障性住房建设，这样能在短时间内迅速增加保障性住房的数量，很大程度上加快保障性住房建设的进程，至于实施上政府可以制定出详细的实施细则来。

（二）保障性住房在建设资金和土地供应上要建立长效的制度保障，地域环境和配套设施上保障性住房要和普通商品房要搭配建设并实现部分的市场化。

1．建设资金和房源要多渠道筹措，不仅要严格执行10%以上的土地出让净收益和公积金全部增值收益等建设资金的硬性规定，还应加大年度财政预算安排的保障性住房建设的保障资金，进一步加强保障性住房建设的金融保障。

在土地供应上要做出强制性规定，保障性住房和普通商品房的土地使用要达到一定比例，在地理环境、交通、配套设施等方面也都要有强制性要求。

在资金的管理使用上可以借鉴德国的“住房合作社”设立灵活高效且非营利性质的住房建设促进机构。

2．保障性住房在建设规划和用地上要尽量和普通商品房建设搭配进行，而且像经济适用房的建设可以借鉴两限房的经验完全由市场来建设完成，政府只在税收和土地出让金上制定出相应的激励机制。

例如在一个住宅小区里面商品房和保障房要共存，并且要达到规定比例，其中经济适用房也由小区开发商负责建设完成，相关的配套设施使用、物业管理等均按市场化运作，政府只在房屋价格和准入退出机制上进行管理，接受这样的建设规划是开发商获得此土地使用权的前提条件之一。

这样就能自然的解决保障性住房在交通、环境、配套设施和物业管理等方面出现的问题，各地可以根据其实际情况制定出实施步骤来。

（三）加快保障性住房管理制度建设，完善保障性住房的准入退出机制，加快建立房地产市场宏观调控的长效机制。

1．在准入群体的设定上现有范围需要扩大，低保家庭之外更多的中低收入群体都要纳入到保障范围。

而准入条件上应该重点制定保障性住房的使用条款，保障性住房的使用者不得将其转让、转租、转借、空置和做商业抵押，一旦发现将依法收回住房并追究责任。

经济适用房现有规定是五年后可以上市交易，应该规定经济适用房终生不得上市交易，住户如要退出将由政府管理机构依照相关规定收回，按折旧扣除后不产生多余经济利益，让想通过保障性住房寻求经济利益者无利可图。

2．保障房租售要实行动态管理，完善监督机制，加快社会诚信体系的建设，发现不符合申请者要及时退出。

政府要加快建立符合中国国情的保障性住房法律法规体系。

3．建立宏观调控长效机制，保持房价平稳上，可以借鉴德国住房制度改革方面的经验，（德国住房政策的最大特点是政府通过法律、金融等多种手段，尤其是利用一系列税收手段，加大房地产投机炒作的成本，极大限制了投资性买房需求。

在德国，自有自用的住宅不需要缴纳不动产税，只需缴纳宅基地土地税。

但用于出售的房地产首先要缴纳评估价值1%~16%的不动产税，房屋买卖还要缴纳35%的交易税。

如果通过买卖获得盈利，还要缴纳15%的差价盈利税。

沉重的税负极大压缩了投资性买房的利润空间，抑制了德国人投资性买房的需求，使房价能始终保持平稳。

）尽快建立和完善相关法律法规，运用税收手段强力遏制房地产市场投资和投机行为，让投资和投机者无利可图甚至赔本赚吆喝，使房地产市场单一回归住房消费，只具有居住功能，保持稳定的住房供给量和消费量，从而使房价始终保持稳定。

（四）房屋租赁市场也应该纳入房地产市场调控之中，引导全民建立理性健康的住房消费观念。

1．租赁和买卖是住房消费两大组成部分，二者相辅相成，现有政府出台的房产调控重心一直在房地产买卖上，对房屋租赁市场却未做太多干预。

对于住房消费来说，租赁市场是先于买卖市场的基础市场，而中国人口众多，国家正处于工业化和城市化过程当中，大力发展和完善租赁市场更是尤为重要，温家宝总理在今年的两会上也阐述了政府要努力实现让老百姓“住有所居”而非“住有其居”，所以拥有了健康完善的住房租赁市场，住房难问题就能迎刃而解。

可很显然当前房屋租赁市场高额的租金一点不逊色于买卖市场高额的房价，而且政府对于房屋租赁市场的重视度和调控力度都相当的不到位。

我认为可以建立政府直接参与的类似于“银行存贷款模式”的房屋租赁市场，房主需要出租房屋，必须到政府设立的专门非营利性的租赁市场管理机构进行登记，房主需要选择出租年限并签订合同，合同起止日期内相当于房主将其住房出租给了政府，而政府按照规定支付给房主一定的房租。

需要租房住的人也是要先在租赁机构进行登记，再到政府的房屋租赁库中挑选住房，最后和租赁机构按照规定的价格签订合同入住。

不管是出租房还是承租方任何一方违约都要承担一定的违约金，中间出现的其他费用则由政府财政负担，其他未经过政府租赁管理机构的租赁行为都不受法律保护的。

2．在中国人的传统住房思维里“稳定”是第一位的，而且住房很大程度上就是家。

在人们的潜意识里买房的稳定性要远远大于租房，所以更多的人宁愿一辈子当房奴也要挤进买房大军，要改变这种状况，最根本还是完善租房市场，让人们感觉租房也很稳定很踏实，只要全民都建立理性健康的住房消费观念，社会建立了完善的住房保障体系，房地产市场就会实现和谐健康发展。

五、结束语
中国的工业化、城市化进程在未来还会是个相当漫长的过程，这要求我国的房地产市场发展还必须长期坚持“中低价位，中小套型”的基本方针，大力完善住房租赁市场，进一步推动我国住房保障体系的建设完善，尽可能统筹城乡发展，让更多的农村地区就地完成城市化。

努力实现住房需求中“中高收入群体有市场、低收入住房困难群体有保障”的房地产市场体系，实现社会的公平和谐和人民的共同富裕。

参考文献：
[1] 建设部课题组：多层次住房保障体系研究，中国建筑工业出版社2007年12月第一版。

[2]上海社会科学院房地产业研究中心编：发展中国公共租赁住房机制和对策研究，上海社会科学院出版社2010年版。

[3] 向春玲、罗应光等编著：住有所居——中国保障性住房建设的理论与实践，中共中央党校出版社2011年5月第一版。

[4]符轩：稳定房地产市场——可以借鉴的德国模式，北京房地产2008年第9期。

[5]上海社会科学院房地产业研究中心、上海市房产经济学会编：进一步创新和完善住房保障体系，上海社会科学院出版社2009年12月第一版。

[6] 成思危：中国城镇住房制度改革——目标模式与实施难点，民主与建设出版社1999年版。