坚持以人为核心推进新型城镇化_魏后凯

“三农”领域治国理政新思想新实践
包经营的问题。

公司化大农场要想成功，需要制定严密和精巧的制度安排，来解决劳动激励与监督问题，这要付出大量的监督和计量成本，而且很难取得成效。

这就是为什么许多公司进入农业直接开展大规模经营后铩羽而归的重要原因。

中国的现实情况是有2亿多小农户，而且小农户短期内不可能消亡。

在我国大多数农村地区，不可能通过简单的土地归并来实现规模经营，即使今后农业从业人员减少一半，农业劳动者人均耕地也不到20亩。

人多地少的国情和农业生产的特性决定了工商资本进入农业大规模流转土地、直接开展超大规模经营不应该成为农地经营权流转模式的主流。

正如习近平同志在小岗村座谈会上讲话时所强调的，要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。

不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。

从根本上看，中国发展现代农业不能仅靠补贴，还要苦练内功。

要通过适度规模经营提高农业劳动生产率；通过技术创新和制度创新提高农业全要素生产率；通过完善农业社会化服务体系和提高农民的组织化程度等综合配套措施来降低农业的生产成本及流通成本；通过大力培育新型职业农民来补齐农业人才匮乏这一最大的短板，最终提高中国农业的市场竞争力。

而所有这些，都需要通过深化农业领域的改革才能实现。

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）坚持以人为核心推进新型城镇化
魏后凯
一、以人为核心是新型城镇化的本质特征
推进以人为核心的新型城镇化是以习近平同志为总书记的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分，是中央提出的坚持以人民为中心的发展思想在城镇化工作方面的具体化，也是中国特色社会主义理论体系的最新成果。

早在2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。

”2014年政府工作报告进一步明确提出：“推进以人为核心的新型城镇化”，“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路。

”为深入推进以人为核心的新型城镇化，2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，随后国务院又发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，国家发展和改革委员会等11个部门还联合发布了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，并制定了《国家新型城镇化综合试点方案》。

目前，有关部门和各地区正按照中央统一部署，积极推进以人为核心的新型城镇化，努力探索中国特色新型城镇化道路。

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- 12 -一般地讲，城镇化是指人口向城镇集聚、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过
程（魏后凯，2005）。

正是这种人口向城镇的集聚，才产生了城镇规模的扩大以及经济结构、社会结构和空间结构的变迁。

因此，城镇化的本质是人的城镇化，物的城镇化是由人的城镇化引起的，或者需要为人的城镇化服务。

在城镇化过程中，人的城镇化始终占据主导地位，起着决定性的核心作用；而物的城镇化是为人的需要服务的，必须满足和适应城乡居民日益增长的需求。

在城乡发展一体化背景下，人的城镇化主要包括三方面含义：一是农业转移人口不断向城镇迁移和集聚，并在城镇居住、工作和生活，享受更好的公共服务和生活质量；二是进入城镇的农业转移人口能够最大程度地分享城镇化的成果，全面享受与城镇居民同等的待遇，实现其身份和权利的平等，确保进城农民能够和谐地融入城镇社会；三是维护好进城农民在农村的原有各项权益，确保其权益不受损害和剥夺。

坚持以人为本，推进以人为核心的新型城镇化，核心就是要解决好人的问题，把增进人民福祉、让亿万农民共享发展成果作为城镇化工作的根本出发点和落脚点，把城乡居民是否满意、人民福祉是否改善、发展成果是否共享作为衡量城镇化质量的首要标准。

不同于传统的城镇化理念，新型城镇化突出以人为核心，并非只是单纯推进农业转移人口向城镇集聚，更重要的是强调让进入城镇的新移民拥有充分的就业机会，能够享受平等的权益、更好的服务和更高的福祉，并逐步和谐地融入城镇社会。

这就要求农业转移人口的市民化与城镇化实现同步推进。

因此，以人为核心是新型城镇化的本质特征，也是新型城镇化与旧型城镇化的根本区别所在。

推进以人为核心的新型城镇化，既是中国特色社会主义的本质要求，也是全面建成小康社会的迫切需要，其意义重大而深远。

二、旧型城镇化存在“重物轻人”的倾向
以人为核心的新型城镇化是针对过去旧型城镇化凸显以物为本、“重物轻人”的观念提出来的。

从以物为本到以人为本，从“重物轻人”到以人为核心，充分体现了以人民为中心的发展思想和城镇化理念的进步。

改革开放以来，中国经历了世界上绝无仅有的大规模快速城镇化。

1978～2015年，中国常住人口城镇化率由17.9%提高到56.1%，平均每年提高1.03个百分点；新增城镇常住人口5.99亿人，平均每年增加1618万人。

据联合国经济及社会理事会发布的《世界城镇化展望（2014版）》，1980～2010年，世界城镇化率平均每年提高0.41个百分点，其中，高收入国家为0.25个百分点，中等收入国家为0.58个百分点，低收入国家为0.34个百分点，而中国为1.00个百分点，远高于世界平均增速（United Nations，2015）。

世界城镇化率由30%提高到50%用了50多年，而中国城镇化率从1996年的30.5%提高到2010年的50.0%，仅用了14年。

然而，受传统观念和体制机制的制约，中国大规模快速城镇化存在着“重物轻人”的倾向。

具体表现在以下几个方面：一是“见物不见人”。

由于思想认识上的误区，一些地方把城镇化简单等同于城市建设，贪大求快、崇洋求怪，脱离实际追求“第一高楼”，建宽马路、大广场，大搞形象工程，而忽视围绕人的城镇化这一核心，实现进城农民在就业创业、生活方式、居住环境、社会保障、公共服务等方面从“乡”到“城”的全面转变。

有的地方在推进城镇化的过程中，忽视广大居民的意愿和需求，片面追求建设用地指标，不顾条件大拆大建，强迫农民上楼，由此损害了农民利益，引发了诸多纠纷。

还有的不尊重城市发展规律，大规模“削山造城”“人为造城”，有的甚至把城镇化异化为“房地产化”，形成“空城”“鬼城”。

二是“要地不要人”。

中国城市建设资金来源渠道单一，高度依赖土地出让转让收入。

2014年，中国城市国有土地使用权出让收入占城市市政公用设施建设维护管理市级预算资金的比重高达60.0%。

一些城市土地出让金占地方财政一般预算收入的比重甚至超过80%。

受“土地财政”的刺
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激，不少城市规划面积过大，建设用地盲目扩张，各种开发区和新区遍地开花，导致城镇建设用地快速增长，土地城镇化快于人口城镇化。

2006～2014年，全国城市建成区面积增长了47.9%，城市建设用地面积增长了46.3%，而包括暂住人口在内的城市城区人口仅增长了19.5%。

三是市民化严重滞后。

近年来，中国农业转移人口市民化进程缓慢，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。

2015年，中国户籍人口城镇化率仅有39.9%，比常住人口城镇化率低16.2个百分点（徐绍史，2016）。

这表明，目前中国城镇常住人口中尚有2.23亿农业户籍人口。

受城乡二元户籍及其内含的各种福利制度的限制，这些农业转移人口虽然在城镇居住和就业，被统计为城镇常住人口，但他们在子女入学、医疗卫生、社会保障、公共服务等方面还不能完全享受与城镇居民的同等待遇。

据测算，2011年中国农业转移人口市民化程度仅有40%左右（魏后凯、苏红键，2013）。

四是农民权益保障不力。

按照现行的法律法规，中国城市市区土地所有权归国家所有，而农村和城市郊区土地所有权归集体所有，并且农村集体土地不能直接入市，需要经过政府征地才能变为城镇建设用地。

虽然2013年中央已经明确允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下同等入市，但近年来进展较为缓慢，城镇建设用地仍然通过征用农村集体土地取得。

在征地拆迁过程中，现行的补偿标准过低，导致农民被征用的土地开发后升值的红利大量转移，农民分享的比重很低；而在政府征地的情况下，农民的意愿和多样化诉求也难以得到满足。

同时，农村集体产权制度改革严重滞后，使农民在农村拥有的各种资源难以资本化，由此阻塞了农村财富变现和升值的渠道，严重制约了农民财产性收入的增长。

三、扎实推进以人为核心的新型城镇化
走中国特色新型城镇化道路，必须遵循以人民为中心的发展思想，打破以物为本、“重物轻人”的传统思维，坚持以人为本，坚持以人为核心，把改善民生、增进福祉、实现共享作为城镇化的根本目标，大力推进人的城镇化，不断提高城镇化的质量。

在推进人的城镇化方面，当前应把握好以下三个着力点：
一是有序推进农业转移人口市民化。

中国农业转移人口规模大，市民化程度低、成本高、面临的障碍多。

在新形势下，推进农业转移人口市民化需要双管齐下、标本兼治。

一方面，要认真落实不同规模城镇的差别化落户政策，进一步放宽落户条件，分阶段解决那些有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口落户城镇问题，不断提高户籍人口城镇化率。

中央已经明确，到2020年要解决1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户问题，使户籍人口城镇化率提高到45%。

从各地的实施情况看，目前难度较大、推进较慢的地区主要集中在大城市。

这些大城市是农业转移人口的主要集聚地，需要市民化的人口规模大，但受地方财力和承载能力的限制，目前大多采取积分落户的办法。

积分落户是政府不得已的选择，也是一种带有歧视性质的临时制度安排。

这里的关键是要把市民化与城市规模控制区分开来，不能以规模控制作为抵制或延缓农业转移人口市民化的理由。

城市规模控制应通过功能疏散来解决，要通过功能的疏散积极引导产业、设施和人口的疏散。

因此，对大城市而言，也应该尽快放开落户限制，逐步实现城乡户籍制度并轨。

另一方面，要将暂未落户的持有居住证的人口全部纳入基本公共服务保障范围，逐步扩大和提高持证人享有的基本公共服务种类和水平，尽快实现基本公共服务对常住人口全覆盖，使持证人最终能够享受与城镇居民同等的基本公共服务。

从根本上讲，实现基本公共服务对常住人口全覆盖和均等化是解决市民化问题的治本之策。

一旦实现了全覆盖和均等化目标，居住证制度作为一种临时性措施，将失去其存在的价值。

二是从人的需要出发优化城镇化格局。

目前，中国城镇化格局存在三大失调，即大城市过度膨
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胀与小城镇相对衰落并存，东部经济核心区高度集聚与中西部落后地区城镇化滞后形成鲜明对照，城市内部新二元结构日益凸显。

这三大失调从根本上讲是忽视人的需要的结果，是资本引导人口流动的产物。

长期以来，东部经济核心区和大城市因各种资本包括政府财政投资的高度集中，带来了产业集聚，其基础设施完善，公共服务水平高，就业机会较多。

这种资本集中带来的产业集聚，造成了中西部地区成千万、上亿的农民背井离乡，到东部发达地区和大城市去打工。

因此，要优化中国城镇化格局，就必须从人的需要出发，实行资本迁移战略，鼓励东部地区企业西进，支持大城市资本向中小城市和小城镇迁移，由此在中西部地区尤其是中小城市和小城镇创造更多就业机会，推动广大农业转移人口实现就近就地城镇化。

显然，如果中西部地区城镇尤其是中小城市和小城镇拥有完善的基础设施和公共服务，具有充足的就业机会，中西部地区广大农民将更愿意就近就地转移。

此外，还要继续深入推进城中村和棚户区改造，努力破解城市内部二元结构，消除空间分异的负面影响。

三是统筹推进新型城镇化与新农村建设。

推进以人为核心的新型城镇化，必须牢固树立城乡统筹的理念，在城乡发展一体化的框架下，把新型城镇化与新农村建设有机结合起来，实行联动推进。

首先，要加快推进城市基础设施和公共服务向农村延伸，鼓励城市资本、技术和人才下乡，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让亿万农民共享城镇化的成果。

其次，要统筹治理“城市病”和“农村病”。

从病症上看，“城市病”主要体现为“膨胀”，“农村病”主要表现为“衰落”“空心”，这“一胀一衰”主要是乡城人口迁移不协调引起的。

为此，要适应城乡人口变化的新趋势，把“城市病”与“农村病”的治理有机结合起来。

其重要举措就是促进大城市的功能疏散，并借鉴德国等欧洲国家的经验，大力发展特色小城镇，强化村庄综合治理。

此外，要维护好进城落户农民在农村的原有权益。

要加快农村集体产权制度改革，进一步完善农村产权交易市场，推动农村各类产权流转和交易，使农民拥有的承包地、宅基地、住房等资源能够转变为资产，进而转变为资本。

要通过市场化改革的途径，建立和完善进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权依法自愿有偿退出的长效机制，以遏制城乡建设用地“双增长”。

参考文献
1.魏后凯、苏红键：《中国农业转移人口市民化进程研究》，《中国人口科学》2013年第5期。

2.魏后凯：《怎样理解推进城镇化健康发展是结构调整的重要内容》，《人民日报》，2005年1月19日。

3.徐绍史：《国家新型城镇化报告2015》，中国计划出版社，2016年。

4.United Nations: World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, New Y ork: United Nations, 201
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（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
践行共享发展理念的重点难点在农村
叶兴庆
坚持共享发展，着力增进人民福祉，是新一届中央领导集体治国理政新思想新实践的重要组成部分。

实现共享发展，就是要按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、
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