行政诉讼的受案标准与范围研究讲解学习

行政诉讼的受案标准与范围研究

行政诉讼的受案标准与范围研究

——《新行政诉讼法》修订解读

窦江丽

摘要：2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定。修改后的行政诉讼法主要以解决“立案难、审理难、执行难”问题为目标，“立案难”的一个主要原因是受案范围窄，导致很多案件不在行政诉讼法规定的范围内，本次行政诉讼法的修改，仍采用列举方式，在原有的受案类型上加以扩充，扩大了行政诉讼法的立案范围，对保护公民合法利益，监督行政机关依法行政将会起到巨大的推进作用。但是，应当看到行政诉讼的受案范围仍存在一定的局限性，有扩大的空间。本文分析了行政诉讼的受案标准以及新增加的受案范围类型，针对我国行政诉讼受案范围存在的问题，提出了完善行政诉讼受案范围的思路，明确了行政诉讼受案范围的性质，以适应当代世界民主潮流和保护公民合法权益观念日益发展的新趋势。关键字：行政诉讼受案标准受案范围

新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《新行政诉讼法》）扩大了行政诉讼的受案范围，主要是为了解决“立案难”的问题。《新行政诉讼法》中的第十二条、第十三条以列举的形式规定了行政诉讼的受案范围，行政诉讼的受案

范围的核心是行政诉讼的受案标准，因此，研究行政诉讼受案范围首先要明确行政诉讼的受案标准。

一、行政诉讼的受案标准

所谓行政诉讼受案标准，是指判断或衡量一个案件能否被法院纳入行政诉讼受案范围予以受理的准则和依据。要想确定行政诉讼的受案范围必须要先明确行政诉讼的受案标准，因此，确定行政诉讼的受案标准要从以下几方面考虑：第一，要立足于现行的相关法律法规。从目前来看，行政诉讼法的受案标准主要体现在《新行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）中。第二，行政权和司法权的合理配置。行政权和司法权的合理配置必须兼顾效率与公正，即需要遵循“穷尽行政救济原则”和“司法最终救济原则”。穷尽行政救济原则是指当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。1这一原则避免因司法权的过早介入而降低了行政权的效率，该原则实质上体现了效率这一价值目标。司法最终救济原则是指一切法律争议在其他救济手段无法有效解决的情况下，都能诉诸法院裁决，法院是化解社会矛盾的最后一道屏障，是公平或正义的象征。2该原则使得法院对行政权保留着最后的审查权，它能确保相对人的权利在遭受行政权侵害时，

能够获得充分的司法救济，实质上体现了公正这一价值目标。因此，在行政权与司法权的配置中，上述两个原则必须同时兼顾，缺一不可。第三，结合行政诉讼的目的来研究。行政诉讼是为了保护行政相对人的合法权益，解决行政纠纷，维护社会的公正。因而行政诉讼的受案标准要尽可能地考虑对相对人权益的保护。

因此，基于以上三点的考虑，行政诉讼的受案标准主要包括：

（一）行政主体标准

行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此而产生的责任的组织。《新行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《若干解释》第一条规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”由此，可以提起行政诉讼的行为是国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人作出的行为。而《新行政诉讼法》在第二条增加了一款：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”该条款将规章授权的组织作出的行政行为纳入行政可诉的范围，是一大进

步，因为这些组织是根据规章的授权进行的管理，代表的是行政机关的意志，其对外管理的活动是属于国家行政活动的一部分，理应属于相对人可诉的行政行为。比如，如果规章授权组织作为行政诉讼被告，就意味着财政部门可以通过提请有权机关制定规章，将政府采购监管的部分职权下放，或剥离至内设机构、派出机构、行业协会等社会组织，接受授权的机构可以独立行使职权并承担责任，政府采购当事人也可以就其监管行为将其作为独立被告提起诉讼，从而加快政府采购领域的自律进程。因此，行政诉讼的受案标准首先要符合行政主体的要求，即由国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规、规章授权的组织、行政机关委托的组织或者个人作出的行为才能纳入行政诉讼的范围。

（二）具体行政行为标准

《新行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”按照《新行政诉讼法》的规定，将本法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。现行的《行政诉讼法》使用了“具体行政行为”这一法律术语，以区别于准立法性质的“抽象行政行为”，试图将行政诉讼的审查对象限定在行政机关针对特定对象作出的单方、体现外部效果的特定行为上。在此，是否意味着相对人可就行政行为中的具体行政行为和抽象行政行为提起

诉讼？其实不然，当时立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。现行《行政诉讼法》第十三条第二项规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，即抽象行政行为提起的诉讼。新《行政诉讼法》也未对此进行修改，因此该界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，因此新法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。而《若干解释》第一条笼统的使用“行政行为”概念，却无法从根源上解决拓展行政诉讼受案范围以满足司法实践的需要。除此之外，在学术界，用“行政行为”取代“具体行政行为”的立法用语早已成为共识；同时让行政行为回归到与法规命令、行政指导、行政计划处于同一位阶的法律术语。因此，我们认为《新行政诉讼法》之所以将“具体行政行为”改为“行政行为”，主要是由于在理论上行政行为可以划分为抽象行政行为与具体行政行为，当抽象行政行为被明确排除在行政诉讼受案范一围之外的时候，行政行为也就等同于具体行政行为。综上所述，仅从《新行政诉讼法》第二条第一款规定采用“行政行为”这一表述的表象出发，就认为“行政行为”取代“具体行政行为”成为行政诉讼受案标准是不能令人信服的，我们认为《新行政诉讼法》仍然是将“具体行政行为”作为行政诉讼的受案标准。