广州市城市更新政策对政府土地储备的影响

广州市城市更新政策对政府土地储备的影响【摘要】建立城市土地储备制度，开展土地储备，是各城市政府实现城市发展规划目标

的基础。广州市城市更新政策的出台，能够利于地方政府加强对土地市场的调节控制，促进

城市用地结构的科学调整，提高土地使用效率，进一步促进城市有序发展。

【关键词】土地储备；城市更新；影响

引言

城市土地是城市建设的基本要素，既是城市经济运行的载体，也是最大的存量资产。土

地作为三大生产要素之一，在社会经济可持续发展战略中起着基础性、决定性的作用。城市

的发展过程就是使用城市土地的过程，科学管理与合理利用城市土地是城市经济社会可持续

发展的重要保证。

土地储备制度是指城市政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，并按照

土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或者调控城市建设

用地需求的城市土地管理制度和运行机制。

1.广州土地储备的运行机制

土地收购储备制度可概括为三个“政府统一”：政府统一征用、收购和回收土地，政府统

一储备土地，政府统一供地。作为制度创新和方法创新的"土地收购储备制度"在土地集约利用、土地使用制度改革、土地市场宏观调控、消化闲置土地、地价管理等各项工作中已经成

为不可或缺的手段。

很多地方己将建立土地收购储备制度作为深化土地使用制度改革和土地管理改革的突破口。由于这项制度是各地因地制宜、开拓探索的产物，因此展现出多种模式交相辉映旳局面。因此，虽然我国大部分城市己经建立了土地收购储备制度，但土地收购储备的运行模式却不

相同。综合分析可归纳为三种模式：市场主导型、政府主导型和市场政府混合型。全国大部

分城市包括广州，都采用政府主导型模式。

2.广州城市更新政策的出台

2015年底，为促进城市土地有计划开发利用，完善城市功能，改善人居环境，传承历

史文化，优化产业结构，统筹城乡发展，提高土地利用效率，保障社会公共利益，根据有关

法律、法规以及国土资源部和省政府的有关规定，结合广州市实际，广州市政府出台了《广

州市城市更新办法》。

《广州市城市更新办法》总则包括了以下与土地储备相关的内容：

城市更新遵循“政府主导、市场运作，统筹规划、节约集约，利益共享、公平公开”的原则。

城市更新应当增进社会公共利益，完善更新区域内公共设施，充分整合分散的土地资源，推动成片连片更新，注重区域统筹，确保城市更新中公建配套和市政基础设施同步规划、优

先建设、同步使用，实现协调、可持续的有机更新，提升城市机能。

城市更新应当注重土地收储和整备，按照片区策划方案确定的发展定位、更新策略和产

业导向的要求，加强政府土地储备，推进成片连片更新。

城市更新应当统筹兼顾各方利益，建立健全土地增值收益共享机制，尊重和保障土地权

利人的权益，合理调节村集体、村民、原权属人、市场参与主体的利益和政府公共利益，确

保国有、集体资产保值、增值，引导、激励相关利益主体积极参与改造，实现利益共享共赢。

3.当前广州土地储备存在的问题

广州土地储备的规模、质量和效益，与广州城市发展的要求相比，与同类城市的情况相比，还存在较为明显的差距。

一是体制机制问题。广州的萝岗、南沙等区域自行开展土地储备和出让工作，不在全市

的统筹之内，造成了广州土地储备工作在市内造成自我竞争，削弱了土地储备的全市统筹的

战略作用。市和各区土地幵发中心、城投集团、水投集团、地铁公司均有参与土地储备相关

环节的工作，这些部门之间的工作可能存在相交和重复的部分，收益分配体制不够明确，各

个单位的优势没有充分发挥，致使土地储备和土地出让工作进度不理想。

二是融资开发问题。随着国家宏观调控力度的加强，政府面临着融资困难，资金缺口巨大。北京目前年均投入千亿以上资金进行土地储备，而广州每年才投入不到一百亿的资金进

行土地储备。根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）文件，从2016年1月1日起，土地储备所需资金来源只能为政府性基金或发行地方政府债

券筹集的资金。而广州政府储备工作尚未引入社会资本参与（PPP模式），政府用于土地储

备和开发的资金较紧张。

三是规划衔接问题。规划不稳定和反复调整是制约出让的重要问题。有的地块规划线与

产权线不一致，造成已收储的地无法出让，使其错失了土地出让的黄金时期，影响土地出让

收益；有的安置房用地、村留用地等难以落地，成为影响征地的难题；有的地块无法进行用

地报批和结案工作；另外，规划未稳定或反复调整也影响了储备地块的配套设施建设。

四是“三旧”改造问题。“三旧”改造对土地储备的冲击和影响大。由于“三旧”改造政策较

土地储备更有优势，造成有原权属人倾向于自行改造，不同意由政府统一收储。

4.城市更新政策的出台对当前政府土地储备的影响

4.1充分发挥调控土地市场的功能

进一步完善“统一收储、统一出让”的机制，在更大的空间范围内统筹开展土地储备业务，统筹推进土地收储和供应计划的落实，以优化收储和出让用地布局。加快做大城市空间，推

进整体和成片开发，促进第三产业发展，做大城市税基，实现城市的良性和滚动发展。

4.2充分发挥推进城市建设的功能

土地储备是实现城市规划的重要载体，是推进建设与管理的重要组成部分。要根据城市

总体规划编制未来10年的土地储备规划和安置房、保障房、商品房建设用地规划，以及城

中村改造、危旧房改造、企业搬迁等子规划。根据城市道路等基础设施和学校、医院等公益

事业的建设情况，实行有计划的收储、出让和建设。城市管理中重要节点的改造要与土地储

备相衔接，储备空闲土地按城市管理要求落实管护责任，通过绿化、临时利用等手段提升形象。

4.3统筹兼顾各方利益，充分发挥融资功能

“三旧”改造是政府储备用地来源的重要途径，而土地出让是政府财政收入的重要环节。

城市更新办法对“三旧”改造的征地补偿有了新的规定，总体来说，是在合理补偿的基础上，

对政府储备资金的更合理利用。既保障了土地权利人的权益，又节约了土地收储成本，提高

了土地出让收入增加的可能性。

4.4加强统筹协调，提高土地利用率

《广州市城市更新办法》规定旧村庄和旧厂房改造都可以采取政府收储模式。以旧厂房

改造为例，旧厂房改为保障性住房外的居住用地的，由土地储备机构收购，政府组织公开出