论依法行政的制度保障体系

论依法行政的制度保障体系

裴婷婷　何立慧

(兰州商学院,兰州　730020)

【摘　要】真正实现依法行政,非朝夕之功。构建有效保障依法行政的制度体系,逐步创造条件落实这些制度,可以使实现这一目标的行动更加有条不紊。本文从行政权力主体、权力分配行使和监督、执法救济、执法责任等几个方面的制度体系,来探讨完整的有效保障依法行政的制度体系。

【关键词】依法行政;公务员制度;制度保障

【中图分类号】D912.1　【文献标识码】B　【文章编号】1009-4997(2008)05-0063-04

引言

依法行政是指行政机关必须根据法律、法规的规定取得、行使行政权力,并对行政行为的后果承担相应的责任。2004年3月22日,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》。很显然,真正实现依法行政是一项系统工程,非朝夕之功。但是,如果将依法行政和建设法治政府目标分为两个基本的方面,即构建完整有效保障依法行政的制度体系和逐步创造条件落实这些制度两个方面,就可以使实现这一目标的行动更加有条不紊。本文将拟对如何构建和完善有效保障依法行政制度体系问题进行探讨。

一、保障依法行政的队伍建设制度体系

(一)公务员的选拔、淘汰制度

公务员选拔制度,是政府公职身份及享有和行使公共职权的准入制度。如果这一关把不好,制度不健全,选拔的标准不科学,相关制度不能落实,就可能使不合格的人员进入政府和国家机关。选拔制度,必然包括对公务员数量和质量的控制制度。由谁来控制?什么样的程序?由谁来监督?违反规定承担什么样责任?责任由谁来追究?都是公务员选拔制度应当考虑的问题。

如果没有科学、健全和能够有效落实的淘汰制度,公务员的素质和整体队伍素质就很难保证。只有通过立法的形式,建立起体系完整、标准科学、程序公正、操作规范明确的选择和淘汰制度,对违反规定,破坏选拔和淘汰制度的行为规定严厉、平衡的法律责任,严禁以党纪代替国法,依法行政的队伍素质才有基本的保证。

依我国目前情况来看,一方面,公务员入门渠道不畅,进入方面存在许多不合理的因素。尽管国家已部分推行公务员选拔考试,但无论从选拔的数量、选择的方式、程序、评价及相关责任方面都存在许多问题需要完善;而且,选拔后的使用、安排、评价、升迁等方面的制度障碍,更使一些已建立起来的选拔机制也归于失效。另一方面,淘汰机制几乎不存在,不合格甚至许多存在严重违法行为的人员,却依然担任公职,甚至异地调迁升职。

(二)公务员的考核、评价、升迁、福利、奖惩、激励制度体系

只有公开、公平、公正的考核、评价制度,才能保证公务员的基本的积极性。公开是保证考核和评价公平、公正的前提。考核评价制度不公开,就会黑箱操作。公平的保证决定于由谁来考核和评价。究竟由谁来评价,由谁来考核?是高级官员?还是同事?还是依法行政的行政相对人?还是行政权力所涉及的社区公民?还是一个综合的体系?但不论是哪一种选择,如果考核和评价高低不分,没有科学和可操作性的标准,考核和评价结果与工作努力程序、工作业绩不相称,公务员的积极性就很难保证。一个科学、有效的考核评价制度体系的核心和灵魂,就是要通过考核和评价制度,必须保证能够充分发挥公务人员的积极性,并把公务人员的努力有效地引导到为国家、为人民服务中,而不是为了讨好和依附于领导和其他方面。否则,无论是什么样的能力的公务员,最终都不可能形成一个有效的政府。就目前我国的形势来看,考核评价主体、标准方面,还存在着较为严重的问题。也正是由于考核、评价制度不健全,使我国公务员体系中人身依附关系极为严重。公正性还要求,考核和评价的结果,当事人有有效的途径可以提出异议,并能得到中立的组织机构的裁判,并得到有效救济。必须积极探索和建立科学、公正、透明的行政执法绩效评估制度体系,才能保证公务员队伍基本的积极

—

3

6

—

3收稿日期:2008-09-12

作者简介:1.裴婷婷(1972-),女,甘肃天水人,法学博士,兰州商学院副教授,研究方向:经济法、行政法、法律经济学。2.何立慧(1971-),男,甘肃民勤人,法学博士,兰州商学院法学院副教授。

性。

公务员的待遇、福利、升迁制度,决定什么样素质的人会选择公务员职业。从各国实践来看,如果公务员的待遇达不到社会适当的水平,优秀的人才就不可能被吸收到国家机关和政府中来。但需要注意的是,综合收入可能是以工资形式反映的,也可能是其他或明或暗的福利形式享有的,也可能是升迁的形式,也可能是以较小的风险和稳定的收入,也可能是退休后的待遇,也可能是同等付出而收益高,也可能是可以获取的、可能不会被追究责任的非法利益,等等。公务员的收入又要尽可能地通过各种制度变成确定、公开、可控、合法、透明的收入,否则,公务员的竞争就可能会被导向违法和损害国家和人民利益的方向上去。

从我国目前来看,公务员的待遇、福利、升迁方面,存在着以下四方面比较突出的问题: (1)公务员显性工资及福利并不具有很明显的优势,但隐性综合收益很高且无法评估,包括公款吃喝、公款用车、公款旅游、公款出国、权钱交易、权权交易、权色交易、低价买房、子女就业等等,各种好处和便利,使公务员职业有很大的吸引力;(2)并不是所有公务员都有很高的隐性收入,获得隐性收入的机会与其本身职位成正比,因此,综合收益因职位而存在极大差距;(3)隐性收益既与职位高低相对应,也与是否守法相对应,大部分隐性收益的获得,则需要通过违法使用权力;(4)由于隐形的福利与收益与权力大小直接相关,就使得升迁成了公务员收入的最重要组成部分。而在核心收入隐形化下,升迁的不明确、相当大的随意性和长官决定,使公务员对长官存在极其严重的人身依附,使某种程度上,服务于长官更甚于对国家和人民的服务。因此,就涉及收入、福利、升迁方面,要实现真正依法行政,为依法行政建立起有效的制度保障而言,还存在众多的制度缺陷。从国外的公务员制度来看,包括收入透明化和确定化;职务升迁向待遇升迁的转变;将待遇升迁标准法定化;将职、权、责、利相适应与岗、权、责、利相结合;积极压缩隐形收入空间,对违法违规获取隐性收入的行为严厉惩罚等,都是急待完善的重要内容。

公务员的奖惩和激励制度,是有效引导公务员行为方向和积极竞争为国为民服务的重要保证。没有科学、有效的奖惩和激励制度,能者不能上,多劳不多得,劣者不能下,不劳同样得,其结果就必然是人浮于事,不负责任。

总之,只有通过法律形式,建立起一套公开、公平、公正的考核和评价制度体系,才能有效调动公务员的积极性;只有通过法律保证公务员综合收入达到一个适当的水平,才能保证把优秀的人才吸引到公务人员队伍中来;只能通过法律把公务员的收入、福利、升迁等明确化、透明化,才能把公务员的努力引导到为国家和人民的服务中去;只有通过法律建立起有效的奖惩和激励制度,才能解决人浮于事,提高行政效率。

(三)公务员权利保障和救济制度体系

公务员权利保障和救济制度的核心和灵魂,在于通过这些制度打破公务员对长官的人身依附,保障公务员在公务机关或公务过程中的人身独立性。只有通过法律建立起有效的公务员权力保障和救济制度体系,才能保证公务人员真正为国家和人民服务。公务人员是国家和人民的公仆,不是长官的家仆。公务员对长官的人身依附,是公务人员官僚作风和公务员腐败的重要根源。没有有效的公务员权利保障和救济法律制度的建立,打破公务员对长官的人身依附,实现真正的依法行政目标是不可能的。①

二、保障行政权力科学分配、有效行使的制度体系

政府职能问题,不可能通过政府单方面自愿、自觉地解决。其实政府职能的实质问题不可能靠政府自己解决。政府追求权力扩张,已被世界各国历史实践证明是不变的事实。无论是政府职能范围的确定、层次分配、部门划分,如果不依靠切实的民主,没有广大公民的真正参与,是永远不可能解决好的。没有民权的确认和法律可靠的保障,行政权力的扩张和姿意就不可能受到真正有效约束。在政府、部门、层级、机关职能确定的情况下,就行政权力的具体分配、有效行使上,依法行政的有效保障不能离开以下方面:

(一)行政职权、职责、责任、利益方面的平衡与分配制度体系

建立健全行政执法责任制,依法界定执法职责,科学设定执法岗位。职权、职责、责任、利益必须相辅相成,平衡相对。这是保证权力能够公正运用的根本基础。如果只享有权力、利益,而没有相应的职责要求和责任承担,权力腐败就必须难以避免。

(二)行政决策制度体系

就行政决策机制而言,从目前来看,集体班子决策,集体负责的制度,还很不完善。集体决策的结果是没有任何人对决策真正负责,由此也导致许多腐败现象的发生。真正完善的决策制度机制,必须保证决策者是在民主基础上产生的,必须保证决策者承担起与自己决策权相适应的决策责任。决策者建立在任命制的基础上,要真正完善决策机制实际上是很难的。因此,要真正完善行政决策机制,就必须通过立法建立以民主的方式产生决策者的基础制度,建立完整的行政决策程序、科学健全的决策跟踪评估制度和能够有效落实的责任追究制度。现行体制中的许多决策涉及集体决策问题,但集体决策具有形式民主性的同时,还具有责任上的模糊和不确定,就导致行使权力时只争权力不负责任的结果。集体决策

—

4

6

—