我国立法活动中的公众参与

我国立法活动中的公众参与
摘要：立法中的公众参与制度作为现代民主立法制度不可或缺的重要组成部分，其推行与完善不仅具有坚实的理论与实践基础，而且对我国社会主义和谐社会的构建和民主法治建设的推进具有
重要意义与价值。

本文主要探讨了公众参与机制的理论基础与现实意义，并在对比国内外公众参与制度的相关立法的基础上，提出了我国立法活动中公众参与所存在的缺陷及其完善建议。

关键词：立法活动；公众参与；民主立法
立法活动中的公众参与则是指不特定的社会公众（自然人、法人或其它组织）在有权的立法主体的组织下，依照法定程序或采用法定方式有序地参与立法主体创制、修改、补充、废止规范性法律文件的活动，以充分表达意见或利益诉求，并对立法主体的立法活动的全过程实施监督的民主立法制度[1]。

一、公众参与立法制度的理论基础
公众参与立法的起源可以追溯到 2000多年前的古希腊民主制时代，但是真正意义上的公众参与立法，还要从启蒙时代的人民主权理论说起。

18世纪法国启蒙思想家卢梭认为：人们在建立国家时，每个人通过契约把所有的权力都转交给了集体，在由这样的契约所建立的国家里，所有的人在政治权利方面都是平等的，人民集体表达出来的意志成为”公意”，构成主权 [2]
在近代，对公众参与社会治理的理论很多，如程序正义；”从精
英立法到草根介入” [3]；以及巴伯的强势民主。

但这之中比较盛行的理论算是协商民主理论，该理论的提出引起了广泛的关注。

协商民主试图通过将公民之间的协商引入民主过程之中，通过参与者之间真诚、理性的讨论，提升民主的质量，使决策不仅仅是意见的聚合，不仅仅是程序上多数决定，而是有质量的、理性的决定[ 4] 。

二、我国公众参与立法的现状及其缺陷
此次《刑法修正案（八）》的修改工作坚持走群众路线，本着民主、科学的立法原则，通过各种途径和方式广泛征求公众意见。

此举受到各界的高度赞誉，从《刑法修正案（八）》通过后各方面的积极评价看，其实际效果也是比较明显的 [5]。

笔者拟透过此次修改过程中公众参与状况的分析，在总结我国立法公众参与发展趋势及不足的基础上，提出改进我国公众立法参与状况的浅见。

这里，我主要谈谈《刑法修正案（八）》修改过程中存在的问题。

在《修八》修改过程中，虽然立法机关注重广泛征求有关机关、全国人大代表、专家学者等方面的意见，并在第一次立法审议后就在全国人大网站全文公布了《修八》（草案）及其说明，向社会公开征求意见，意图体现出立法的民主性。

但是，对于立法机关向社会民众征求意见究竟是摆姿态、走过场还是真心征求，对于民众参与的情况如何，民众提出了哪些意见，立法机关并没有公布，更没有作出任何回应。

民众所见的，只是立法机关为了尽早通过《修八》，在许多问题并没有研究透彻的情况下，通过全国人大常委会而非全
国人民代表大会表决即仓促通过。

但自 2000年《立法法》及 2001 年国务院《行政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》颁布以来，在政策和法律的引导下，我国公众参与立法的实践在广度和深度上有了很大拓展。

在我国现行的一元两级多层次的立法体制内，公众参与的协商民主形式在宏观和微观、中央和地方、权力机关和行政机关等多个立法层面发挥作用，不仅立法草案公开的数量越来越多、公开的频率越来越快，而且，公众参与立法的形式也从单一的公众讨论发展为听证会、座谈会、论证会等多种形式并存。

尤为值得一提的是，2007 年1 月，广州市首开先河，制定实施了《广州市规章制度制定公众参与办法》，为公众全过程参与立法开辟了法律化、制度化的轨道。

从法律草案个案公开到常态公开，从立法单一环节的公众参与到全过程参与，我国扩大公众参与立法权的改革探索与实践，在立法主体对公众民主权利的充分尊重和公众积极参与立法的良性互动中呈现出渐进式发展的良好态势，亦为我国公众参与立法制度的完善奠定了坚实的实践基础。

但是，我们不得不承认，在我国立法活动中的公众参与机制还是存在着很多需要完善和改进的地方。

主要包括: 第一、信息公开不充分。

从整体上来说，我国立法信息公开不充分，公众对立法信息大多不是很了解。

第二、制度设计有问题，公民提案权制度和复决权缺失。

立法提案是指享有立法提案权的机关、组织或人员按照法
定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议[6] 。

而复决权则是民众对法案的通过有最后的表决权。

这些权利在我国都没有被法定化。

第三、公众参与立法规定不完善。

我国虽然有很多法律明文规定公民有参与立法，表达自身诉求的权利，但是，这些规定往往过于抽象化而使其丧失了实用价值。

第四、对公众参与引导不够，创新参与渠道不够。

如何引导和帮助公众更好地提出有价值的意见，立法机构做得还不够。

第五、民众参与意识不强，参与兴趣和热情不高。

原因主要在于: 客观上讲是由于社会经济条件的制约。

目前，由于经济发展、交通、通讯等条件的限制，大量公众还无法及时、充分获知参与立法的足够信息，更不要说对其进行有效的讨论和参与。

第六、反馈说明制度欠缺，这一点非常不利于激励公众持续参与的热情。

因为如果民众意见没有得到很好的反馈，会在很大程度上戳伤他们的参与积极性。

三、完善我国立法活动中公众参与机制的建议
公众参与立法是客观现实的需要，是民主立法的内在要求，是法律顺利实施的保证，但仍然有许多组织对公众参与立法的重要性认识不够，应当通过立法路径明确公众参与的地位。

通过上述对国内外立法程序中公众参与机制的比较，以及对现实中我国立法活动中公众参与机制的研究，笔者认为，应该从以下几方面来完善我国的公众参与立法：第一、完善立法信息公开制度，确保公众充分知情。

第二、完善公众参与的程序规则，规定多种参与渠道和方式。

具体
应该规定立法听证会为公众参与立法的主要模式，同时辅之以全民讨论、立法调研、立法座谈会、立法论证会等形式[7] 。

第三、完善公众参与的保障机制，提高参与的有效性和积极性。

立法公开征求意见是有成本的，不仅需要人力、智力、技术支撑，更需要有雄厚的财力、物力保障。

经验证明，这种人力、物力、财力的保障程度，影响、制约甚至决定着立法公开征求意见的进程、质量和效率。

因此，必须尽快建立和完善立法公开征求意见的各项保障制度。

第四、完善公众参与的监督制度，并建立良好的信息反馈平台。

第五、完善公众参与立法的法律规定。

应该制定和完善现有法律中对公众参与制度的相关规定，细化公众参与的具体权利和程序，增加相应具有可操作性和实践性的制度细节。

只有法律的明确而细致的规定，公众参与立法才能有法而依。

参考文献：
[1]［美］罗尔斯. 正义论（修订版）［m］．何怀红，何包钢，廖申白，译．北京：中国社会科学出版社，2009．
[2] [法]卢梭. 社会契约论［m］. 何兆武，译. 北京: 商务印书馆，1980.
[3] 李林.立法过程中的公共参与［m］，中国社会科学出版社，2009.
[4] [美]杰克·戴维斯．立法法与程序．法律出版社．2005．
[5] 赵秉志.刑法修正案（八）理解与适用［m］，中国法制出版
社，2011年版.
[6] 汪全胜. 制度设计与立法公正［m］. 山东: 山东人民出版社， 2005.
[7] 唐兴霖，黄剑飞. 我国立法听证制度建构存在的问题及其完善[j]. 人大研究，2004.。