居住保障与财产权限制——以日本房屋租赁法上的“正当事由制度”为例(1)

居住保障与财产权限制——以日本房屋租赁法上的“正当事由制度”为例(1)摘要：住宅作为人类生活的基本条件之一，是个人享有政治权利乃至职业选择等基本自由的前提，对其的享有更包含要求国家干涉住宅市场的层面。

我国现有的住宅政策无法实现保障居民享有可承受的住房，因此有必要将限制出租人的解约自由等政策成本较低的优势选择纳入政策选择的视野。

而在公法学上，限制出租人解约自由是以财产权的公共福利制约理论为基础的。

本文就试图以日本房屋租赁法上的“正当事由制度”为例，阐述私人的居住保障与立法对解约自由限制的关系，并进一步指出该制度所对应的财产权限制理论的正当性。

关键词：居住保障；解约自由；正当事由；财产权限制；公共福利一、引言近年来以北京上海为代表的大都市房价高速增长，住宅价格上涨幅度远远超过居民可支配收入上涨幅度，使住宅保障的问题成为最重要的政治和社会问题。

住宅一般被认为与其他的商品一样是由市场机制供给的物品，但即使在先进的资本主义国家，完全由市场机制决定住宅供给的情况也不存在。

住宅作为人类生活的基本条件之一，是个人享有政治权利乃至职业选择等基本自由的前提，因此住宅的享有不仅仅是不受国家侵犯的财产权利，更包含要求国家干涉住宅市场或提供居住保障的社会权层面。

中央政府意识到住宅市场化的弊端，从而在面对中低收入居民住宅保障缺失的情况下，早于20XX年5月，就由建设部、财政部等七部委联合发文《关于做好稳定住房价格工作的意见》，提出通过规划控制改善住房供应的结构，增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量，通过运用税收等经济手段调节房地产市场等措施来保障普通居民的住宅消费可承受能力。

各个地方政府也针对地方具体情况，开始采取以上政策手段，介入土地住宅供应市场。

[1]然而20XX年上半年至今，包括上海、深圳在内各大城市又出现了住房价格飞速上涨的现象，远远超出了普通居民收入可承受的程度。

可见，着眼于政策手段选择的角度，现有的措施并不能有效地解决居民住房保障的问题，并且在以财政支出为基础提供补助金或建造公共住宅的政策手段往往存在供应缓慢，财政压力大、住宅管理成本高的问题，因此广为各国采用的控制租金或限制出租人的解约自由等政策成本较低的优势选择就有必要纳入政策选择的视野。

而在公法学上，控制租金、限制出租人解约自由也早有其坚实的理论基础，即早已被先进立宪主义国家所接受的财产权的公共福利制约理论。

因此本文就试图以日本住宅政策中限制出租人解约自由的“正当事由制度”为例，阐述私人的居住保障与立法对解约自由限制的关系，并进一步指出该制度所对应的财产权限制理论的正当性。

二、正当事由制度的展开二战期间房屋租赁法的改正日本房屋租赁法上的正当事由制度最早是作为二战期间地租房租统制令的配套措施而出现的。

因为地租房租统制令的实施[2]可能导致房屋出租人以租金利润过低而频繁解约，致使出租房屋供给量明显减少，必须辅之于对出租人解约权进行限制的制度，以保障承租人的居住权益和社会的稳定。

1941年房屋租赁法的修改被提上日程。

[3]改正主要对出租人的解约自由进行了一定程度的限制，即增加了除非出租人具有“正当事由”，否则不得随意提出解约的规定。

这一修正，反映了当时战时体制下住宅困难的情况，即没有正当的理由，不能要求土地、房屋的承租人交付土地或房屋，保护租赁土地或房屋的承租人，主要是放眼于当时谋求治安安定的目的。

为了保证应招参战的承租人家人居住的持续。

其实早在改正前，就有判例以民法上“权利滥用”和“信义则”为由，确认了对出租人解约权的限制根据当时判例的内容，实际上已经有对住宅难问题以及承租人生计的考虑。

而在帝国议会贵族院对改正案的审议中，“正当事由”被理解为具有以下的情况：房东自己使用的必要、承租者经催告仍不支付租金、承租人未得到出租人同意擅自改变土地的原状、承租人未得到出租人的同意擅自改变、损毁建筑物的原状、承租人未得到出租人的同意擅自转借建筑物或让渡租赁权、出租人接受破产宣告时。

1944年大审院判例指出：“判断是否有正当理由时，除了比较考虑房东和房客双方的利害得失之外，对公众利益及社会上其他各方面情况也需酌情考虑之后方才可以作决定的判决。

”[4]而修正案立法者对于“正当事由”的解释，相当广泛和富于弹性，真正对于解约限制只是出于资本的超额利润以及对国家整体战时秩序、利益的考虑。

对于承租人的保护只是排除房东前近代的利润，维持低租金、低物价政策所带来的附随的利益，就像渡边洋三所指出的“是大目的的反射的效果”，承租人的生活状况，并不制约解约自由。

[5] 二战后正当事由解释的变迁二战后，房屋租赁法的条文并没有发生变动，[6]但战后丰富的社会变化，却在判例理论和解释学上给了房屋租赁法特别是正当事由制度许多新的内容。

首先是刚刚战败时，严峻的战灾问题以及政府将当时的住宅问题主要推卸给民间解决，众多的租赁纠纷为判例理论的形成提供了源泉。

由于战争摧毁了大量的住宅，加之从军队复员、从国外撤退回国的人使住宅需求骤增，面临着未曾有过的住房短缺的紧张局面。

恰是此时，1941年经过修改而增加了正当事由制度的土地房屋租赁法发挥了极大的作用。

当时的法院在判断房东拒绝更新契约、提出解除契约是否具备有正当理由时，不仅仅依据房东自己使用的必要性，同时对承租人的情况也进行比较衡量，确立了极为重要的“利益比较原则”。

即：在判断出租人是否具备有拒绝更新或提出解约的正当理由时，对出租人和承租人双方的必要性及其他情况进行比较、衡量之后再作决定。

[7]对于正当事由的判断，就像使用天平，需要对要素之间的轻重进行归纳分析、比较，来得出结论，其中法官根据各个事实，进行主观的利益衡量过程占据重要的作用，因此很难通过判例归纳出统一的判断基准。

[8]由于利益衡量原则要求考虑出租人、承租人双方的情况以及其他各种情况，作为一般条款的正当事由制度的调整利害关系的性格变得强烈起来。

这种倾向，在其后的50年代后期到60年代初，由于提供腾退费[9]，成为补充正当事由的判例理论得到确立，正当事由的判断中金钱这一极为柔软的因素被考虑，使得正当事由制度的调整利害关系的性格得到了极大的强化。

[10]因此在解释论上，利益衡量的过程，就要根据正当事由制度的目的、制度趣旨等进行判断。

从历史的角度来看，二战刚结束时，日本处于绝对的住宅困难时期，围绕正当事由的争议多数是争议生存的绝对条件的，那时可以说正当事由制度的机能是保障经济弱者作为基本生存条件的居住和营业的场所。

但是到了1950年代后绝对的住宅困难有所缓和的时期，争议生存绝对条件的纷争减少，多数以居住、营业的条件或者开发利益等的经济利益为争议的焦点。

笔者认为正当事由尽管使用比较衡量的方法，具有纠纷解决、以及实现国家住宅分配的机能，但是仔细分析判例中对正当事由的判断的考虑和轻重比较，租赁双方基本的居住需要和生存需要特别是承租人的居住、生存需要都是最重要的考虑因素。

三、学说的争论通过立法的考虑和法院判断时利益衡量因素的总结，学者们对于“正当事由”制度有以下不同性质的论断。

对于“正当事由”的立法趣旨也存在各种对立的观点。

1、渡边洋三在其1950年发表的“关于房东的解约申入权”论文中提出房屋租赁法第一条之二正当事由规定的立法趣旨是在于促进支持房东具有的半封建的权力的半封建的房屋租赁关系的解体，而其在1958年的“市民法和社会法”论文中对上述观点有所修正，二战中房屋租赁法的修改，尽管包含保护承租人的契机，但实际根本上是对战时独占资本的保护，本质上是法西斯法。

但战后房屋租赁法的保护，则应属于由劳动者运动和生存权理念所支撑的社会法的构造。

[11]2、而铃木禄弥则是社会性立法性质的坚定主张者。

他在其1959年出版的《居住权论》的著作中明确提出明治30年代后的日本的房屋租赁关系本质上还是建立在市民法原理之上的，因此正当事由制度的规定根本上是对作为市民法的这一房屋租赁民事法律的社会性立法的修改，为了保障所有国民过上像人一样的生活。

[12]他主张法院对于正当事由的判断本质上应该以出租人的牺牲保障承租人居住的利益角度出发做出比较妥当，应作为国家的社会法的判断。

不过他同时指出实务上，法院主要采取的是作为住宅分配政策的判断方式。

[13]3、从正当事由制度本身客观所具有的机能的角度出发，在讨论定期房屋租赁权[14]立法过程中，吉田克已提出正当事由制度具有4项机能：抑制不正当的租金上扬、对住宅这一资产利用进行分配、对开发利益进行分配、保障住宅所处位置的利益的机能。

后两项机能主要是在日本城市开发的展开和80年末不动产泡沫的形成过程中，正当事由制度与腾退费制度相结合，客观上达到了以上的效果。

并且他认为对正当事由制度性质的判断要从住宅整体的状况入手，并指出日本的公共住宅、社会住宅政策不足，因此正当事由制度可以说承担着住宅社会保障功能的负担。

[15]因此仔细加以分析，可以发现尽管学者们对于战时立法改正插入的“正当事由”规定在立法时的宗旨以及战时“正当事由”制度起到的作用存在社会性立法和近代化立法的不同观点，并且对于正当事由制度在战后存在的理由抱有数种因素并存的观点，但战后“正当事由”制度从承租人的生存权考虑，具有社会性立法的性质这一点，还是受到多数学者的认可。

从而，从这一性质出发，房屋租赁法上对出租人所有权的社会性限制，一定程度地实现了承租人的居住利益，因此私法上出租人的租赁契约解除权或更新拒绝权限制与宪法上的出租人财产权限制共同构成了承租人居住利益保障的法的结构。

一般房屋出租人与房屋承租人的债权债务关系是受对等当事人之间的市民法的原理所规律和保护，但是对于居住用建筑物，很多国家都有特别的规定，保护承租人，从而对市民法原理进行修正。

因此对于居住用建筑物的承租权的保护，是对其居住利益的保护，或者说具有生存保护的意义在内吧。

四、财产权之限制以上这种从居住者居住保障角度考虑的立法政策，一方面其正当性的基础来自于宪法上财产权限制的公共福利条款，另一方面其立法的精神是以宪法第25条生存权的理念为基础，是国家通过将提供公共住宅的负担转移到限制出租人所有权自由上，来实现社会弱者的居住权利，从而可见正当事由制度背后的生存权与财产权在理论上具有密切的关系，这也是现代国家公法学面对福利国家背景的重要课题。

下文就首先就财产权与生存权的关联性展开讨论，并在其后具体论述正当事由制度背后的财产权限制的公共福利条款的重要性，以及正当事由制度是否符合日本宪法财产权限制条款的要求。

财产权与生存权的关联性众所周知，1789年的法国的权利宣言宣示了所有权是神圣不可侵犯的权利，而一个世纪之后的魏玛宪法第153条第3款中则明确规定：“所有权伴随着义务”，所有权的“行使，同时必须有利于公共福利”。

这一规定同样为战后西德基本法第14条第2款所沿袭，否定了财产权的神圣性、绝对性。