社会组织与政府的关系

社会组织与政府的关系一，政府与社会组织的合作关系从二十世纪七十年代开始，全球性的“结社革命”使得社会组织在民族国家的社会政治生活中发挥越来越大的作用和影响力，在理论上给以国家权力为核心的民主政治理论和官僚制理论提出了挑战，在实践中也引起了世界各国公共治理体制的深刻变化，有些国家通过治理变革对其进行容纳和引导，社会组织成为公共治理的良性力量，也有的国家社会组织成为颜色革命中不容忽视的主要政治对抗力量，引起政治生活的动荡。

我们认为，面对社会利益多元格局逐步凸显、公民需求日益分化的新形势，社会组织与政府应该在法治的框架下建立稳定的政治互信和良性合作关系，以有效弥补市场失灵和政府失灵现象带来的治理缺失，努力实现合作善治，提高社会整合水平，满足公民的多元化、个性化需求。

1，问题的缘起：为何社会组织与政府需要合作首先是面对社会利益分化和公民需求多元化的新形势，出现了市场机制与政府机制同时失灵的现象。

市场机制下的私营部门以逐利为天职，人们逐渐发现企业和个人单纯的自利倾向并不能自动导致公共利益的实现，而由政府组织来提供公共产品、监管私营部门的社会成本也是很大的，政府组织也有自身利益和道德风险，加上官僚制不可避免的整齐划一、反应迟缓、效率低下，公民日益多元、殊异的服务需求无法从这两种机制中得到完全的满足，客观上呼唤一种新的机制的出现，社会组织参与公共治理常常是以弥补市场失灵和政府失灵的新机制姿态出现的。

其次是社会组织有其自身优势。

社会组织一般采取扁平化结构，运作机制灵活，常采用项目管理方式提供社会服务，避免了政府组织惯有的森严官僚层级导致的效率低下和对社会需求的不敏感，它的民间性、草根性使其具有联系基层的天然优势，能够贴身、即时满足公民的多样化需求。

社会组织的公益性也能够吸引更多人关注和参与公共生活，具有良好的社会动员能力和资源整合能力来推动社会问题的解决。

也就是说，相比私营部门的天然逐利倾向和政府组织的官僚病，社会组织更容易获得社会信任，更容易积累起雄厚的社会资本，这些社会资本是进行有效社会动员、实现良好治理的基础性条件，大大降低了通过合作获得善治的管理和服务成本。

再次是社会组织与政府双方的共赢需要。

对于社会组织来说，通过跟政府合作，可以获得稳定的资源和政策支持来实现它的社会公益目标。

社会组织一般有四个来源获得运营经费：私人捐助，包括来自个人、企业和一些基金会的捐款；政府补贴，又分为直接拨款（即政府直接给予社会组织资助以支持它的活动和项目）、合约（即社会组织向有资格享受某些政府项目的人提供服务，而由政府支付服务费用）和补偿（即向那些有资格享受政府项目并从社会组织那里购买服务的人支付补偿费）。

调查显示, 私人捐助并不是社会组织的主导性财务来源，政府资助才是社会组织经费的主要来源。

因此，在坚持社会组织独立性的前提下，通过与政府的平等合作关系获得政府的资助是社会组织发展的需要，不必讳言，也不必用独立性来否认这种合作的合理性。

社会组织还可以争取政府的减免税等优惠政策来支持其发展。

此外，社会组织同样存在着“志愿失灵”的可能，也需要政府的依法监管来帮助它恪守公共利益立场，维护其社会公信力。

而政府通过与社会组织开展合作，能够有效应对公共服务需求不断增加而官僚组织能力不足的新局面，及时树立“不求为我所有但求为我所用”的治理新理念，通过某些服务项目的卸载、外包、杠杆资助以及开放公共政策参与渠道来主动整合社会组织的资源和能力，提供更全面、更精致的公共服务满足公众需求，从而巩固和增强政治合法性，在私营部门和第三部门的新挑战下化被动为主动，继续获得生存和发展空间。

2，创造社会组织与政府平等合作的前提社会组织与政府的合作关系并不会自然形成，需要双方一起努力，用理念、制度和法律创造出一定的前提和条件：首先，政府和社会组织都要更新治理理念，建立政治互信。

政府要认识到自己固守“公共产品唯一供给者”地位已经既不可能亦无必要，理性认可多中心治理机制的价值以及社会组织在其中的应有地位。

从现代政治契约的角度来看，公民与政府之间是一种典型的“委托—代理关系”，政府不过是接受公民委托，为公民提供公民本身无法生产但又需要的公共产品，政府本身并无独立意义，它的存在是以公民的委托意志和需要为转移的，但在相当长的时期内，由于并无其他个人或组织能够提供公共产品，政府就获得了“公共产品唯一提供者”的垄断地位，并依靠这个垄断地位无形中弱化了公民委托人的地位，提供的公共产品往往在数量和质量上都不能很好满足公民的需求。

如今随着社会组织的出现和发展壮大，人们发现公共产品并非只有政府一家能够提供，社会组织也能够提供一部分公共产品，而且由于其机制的灵活、高效还能把成本给降下来。

面对这种垄断地位受到的挑战，政府应转变观念，以自信、积极、欣喜心态应对，既认识到政府组织的作用在相当长一段历史时期内仍会存在、不可取代，也承认社会组织的积极作用，主动接受、内化它给传统官僚体制带来的“鲶鱼效应”和示范作用，顺应公众意愿和时代要求，主动打造公共产品多元化供给体系并把社会组织纳入其中。

而各类社会组织亦应有对自身的理性定位，明确向社会宣示自己无意、也不可能取代政府的地位，不涉入政治活动，更不应从事危害国家安全的活动，而是在公共事务治理中对政府起到互补、监督的作用，更多承担一些准公共产品和地方公共产品的提供任务，与政府构成一种错位互补、相互促进的关系。

只有政府和社会组织双方都更新理念，明确自身科学定位，建立起充分的政治互信，社会才能够和谐稳定，国家才能够长治久安。

其次，政府要顺应形势发展，改革目前对社会组织的双重管理体制，实现真正的“政社分开”和社会组织的独立地位。

目前实行民政部门和主管单位对注册社会组织的双重管理，民政部门负责登记和年检，主管单位则负责社会组织活动的管理和监督。

在社会组织的管理体制问题上，政府应该很好地转变观念。

在过去计划经济年代，社会上的一切事务都由政府管起来，使得一切事务都在政府的管理下运行。

因而社会从上到下便形成一种观念：即一切事务离开政府的管理便无法运行。

如果有哪件事政府没有介入，不但政府不放心，老百姓也不放心。

目前对社会组织的双重管理体制正是在这种观念的影响下形成的。

这种管理体制应该随着市场经济的发展而逐渐改变，由双重管理变为单纯由民政部门来管理，由全面管理到根据问题进行管理，从而为社会组织的自立和自治提供越来越大的空间[3]。

通过双重管理体制的改革，从制度上切实剥离社会组织对政府的行政依附关系，让其回归民间性和非盈利性，没有独立社会组织的存在就谈不上双方的良性互动合作。

再次，在法治框架下规定和调整双方关系与行为，这是社会政治长期稳定的基础。

现行对社会组织的管理法规都属于行政立法或者部门规章，不是国家法律，其权威性不足，同时这些法规多属于程序法而非实体法，对有关社会组织的内部机构、财产关系等问题也很少规定。

为此，应着手制定有关社会组织管理运行的统一规范的基本法律。

通过完善这方面的法律法规，政府对社会组织一要做到依法保护，通过立法赋予社会组织独立的法律地位，并赋予社会组织遇到政府不当干预时的司法救济途径；二要做到依法规范，社会组织应根据法律要求完善内部治理制度和结构，提高自律能力，防止“志愿失灵”现象和逐利倾向；三要做到依法监管，既要减少政府的随意干预，也应赋予政府尤其是司法机关用法律监管社会组织的有效手段，防止个别社会组织出现危害国家安全及社会稳定的失范行为。

3，建立社会组织与政府平等合作的模式和机制在满足了这些前提条件后，社会组织与政府的平等合作可以在下列方面展开，需要指出的是相互监督由于能够有效防止对方的衰败和腐化，也是双方合作的一种体现。

1，“退出”—“补位”政府要还权于民，从私人领域彻底退出，社会组织则及时进入、补位，承担起这一领域的某些公共事务的自治职能。

这是一种基础性的合作，政府不愿意退出、不完全退出，或者政府退出了却没有人来补位，都会使得“国家－社会”的“划界”工作无法顺利完成，新型的政府与社会组织互动关系也就无从建立。

全能主义政府要向有限政府转变，就要完成这些最基本的卸载，把政府不该管、管不了也管不好的职能交给社会组织来承接，政府则通过公共政策、公共管理的服务标准、目标、原则的制定和监督执行，完善对社会组织的法治管理，保证公共事务管理与公共服务的质量。

这里有两点需要注意，一是防止政府以退出、卸载之名借机推卸它应负的公共领域的那些责任，这就需要社会组织和民众的监督；二是为了顺利“补位”和承接，客观上就需要社会组织摆脱对政府的依附地位，取得独立，并在各个社会领域都有社会组织的建立和发展。

因此公民社会的成长壮大与全能政府的卸载改革是相辅相成的两翼，缺了哪一翼都长不出现代国家。

2，“掌舵”—“划桨”对于政府保留给自己的公共领域，政府既不需要、也没能力包办一切，某些公共产品的提供政府只需要“掌舵”，不需要“划桨”，“划桨”的任务可以以契约方式交给社会组织，政府可以采取合同购买、资金补贴、减免税收等方式邀请社会组织承担某些公共产品的生产任务，政府只需对结果进行监管和验收，然后提供公民消费。

在这种平等契约的合作方式中，政府与社会组织形成“服务购买者—服务提供者”的关系，这就打破了政府作为“公共产品唯一提供者”的长期垄断地位，在一向被视为政府禁脔的公共领域创造出一定的竞争格局，允许社会组织进入其间，与政府下设的执行机构一起成为公共产品的生产提供者，在政府的购买招标中平等竞争，竞争机制的引入无疑会促使政府执行机构与社会组织一道致力于改革创新、提高效率，更加重视公众需求，结果必然导致公共产品的提供成本趋于合理，公民作为委托人受到充分尊重，其“消费者主权”得到很好的实现。

当然，政府在这里并非完全无为而治，它需要打造公共产品平等公开竞标机制，以理性的购买价格与社会组织签订公共产品采购合同，并监管社会组织的生产，对社会组织提交的公共产品进行验收，而且有一部分全国性公共产品和纯公共产品仍然是需要政府直接生产提供的。

3，决策—参与在政府保留“掌舵”权的公共决策问题上，政府也应该通过与社会组织合作来倾听公民的各种意见和要求，这是社会组织起作用的又一个基本领域。

“掌舵”—“划桨”合作方式的采用并不意味着“掌舵”权力完全掌握在政府手中社会组织只是负责“划桨”，这种理解是片面的，也是新公共管理理论受到批评的一个原因。

我们认为，社会组织的作用首先是体现在公共事务的决策环节，其次才是执行环节。

从公民与政府的委托—代理关系来看，政府的公共政策其实就是生产和提供公共产品的一套方案，公民是公共产品的最终消费者和付费者。

那么，政府如何在相对垄断的情况下，最大限度地调和不同公民之间的需求差异，以使公共产品的产出能够尽可能地满足不同公民的需求？为解决这个问题，一个不可或缺的途径就是加强社会组织对政府政策制定环节的参与，在政策制定过程中让各种社会组织进行充分的利益表达，与政府一道协商、谈判，让政府尽可能全面地倾听和吸收不同社会公众的各种利益需求，使得最后达成的公共产品生产方案能够满足不同公民的需求。