行政执法案卷制作规范研究_李瑰华

■法学行政执法案卷制作规范研究李瑰华（西北政法大学 行政法学院，陕西 西安 710063）摘 要：行政执法案卷作为反映行政执法活动过程的档案材料，是行政处理的直接载体，对于规范行政执法具有重要意义。

目前，行政执法案卷制作中存在诸多问题，表现为案卷目录功能定位不准确、当事人身份材料混乱、缺乏清晰的证明标准、集体讨论记录流于形式等。

应当明确行政执法案卷制作的规范目标，规范行政执法案卷制作，以促进行政执法水平的不断提高。

关键词：行政执法；案卷制作；规范化中图分类号：D922.1 文献标识码：A文章编号：1008-472X(2012)04-0060-05收稿日期：2012-05-03基金项目：陕西省法学会科研项目“行政执法中自由裁量权的规制研究”资助作者简介：李瑰华（1976—），女，安徽定远人，西北政法大学行政法学院副教授，法学博士，硕士生导师。

目前，我国对如何制作行政执法案卷尚没有明确具体的统一规定，而是由各行政主体或其职能部门就本行业制定执法案卷的规范化意见①，并围绕案卷质量开展评查活动，在一定程度上提升了行政执法的水平。

然而，由于制作规范不统一，在实践中往往存在程序颠倒、事实错误、记录不全等等问题。

在依法行政要求越来越高的情况下，如何规范行政执法案卷的制作，是一个亟待研究和解决的问题。

一、行政执法案卷制作中存在的问题行政机关和执法人员历来都很重视执法案卷的制作，但笔者在对西部某省部分行政机关执法案卷的调研过程中发现，不少机关的案卷制作依然存在如下较突出的问题：（一）案卷目录功能定位不准确为了便于查阅，作为档案材料，行政执法案卷一般都应有目录。

但若将行政执法案卷目录的功能仅仅定位成便于查阅，则是不全面的。

笔者认为，行政执法案卷目录与一般档案材料目录的功能应有所区别。

行政执法案卷目录除了具有便于查阅外，还应有如下两点功能：一是便于执法案卷评查。

行政执法案卷作为执法档案材料是行政执法案卷评查的主要对象。

若行政执法案卷没有目录，案卷评查可以按顺序去查阅，但对其中评查出问题所处的位置却难以描述。

这样的案卷对于评查人员来说，就是一堆无序的文字材料，可以指认，却难以描述和标识，给汇总评查结果带来了较大的技术上的困难。

在实践中，有少数行政执法部门办案人员由于没有认识到这一功能，在案卷制作中没有目录，影响了案卷评查活动的正常开展。

二是通过阅读目录能够对行政行为作出过程形成整体认识。

多数行政执法案卷虽有目录，但目录里的具体材料未作阶段性整合，多数按照时间顺序逐个罗列。

而行政执法案卷作为行政处理的载体，行政行为的作出本身是有阶段性的。

一般包括立案、调整取证、申辩、决定作出等阶段。

案卷评查或案件分析一般也是围绕这几阶段展开的。

所以，编写目录时，通过对案件材料作阶段性整合，会起到类似于著作中章节的指示作用。

实践中，行政执法部门因未认识到这一功能，常常将目录制作成一大堆文件名的简单排列。

这种未经实际分类整理的目录除了导致对行政行为作出过程难以形成整体认识外，还会让案件评阅人就立案、证据、申辩、决定作出等阶段性问题作选择性查阅变得困难。

（二）当事人身份材料混乱从法律关系理论来看，任何行政行为都有一个行政法律关系与之相对应。

行政法律关系的首要构成要素是主体要素，即现行行政法律规定享有权利、承担义务的主体，包括行政主体和行政相对人。

因此，作为行政执法活动载体的执法案卷都应首先明确行政执法的相对人，相对人身份材料应当放在案卷中立案材料后证据材料前。

以明确行政法律关系的主体要件，首先交待清楚案60件的当事人，让查阅案卷的人一目了然。

正因为如此，法院案卷一般也是这样处理安排当事人身份材料的。

在行政执法实践中，身份材料混乱主要有两点：一是身份材料的位置不确定。

有的案卷放在证据材料部分，有的案卷放在案卷后面作为附录来处理，这两种处理方式都不能充分体现法律关系理论和一般认识逻辑，导致查阅案件时入赘云里雾里，查阅人需要在一堆材料里去寻找行政相对人。

二是身份不明确。

当行政相对人是商户的时候，身份常常是模糊不清的。

商户一般都有商号，但商号有时候并不能反映其在法律上的主体身份。

法律上的主体身份包括公民、法人和其它组织。

所以，相对人身份材料不能简单地用商号来标明，必须由身份证、营业执照及有关组织的证明材料。

在检查笔录、询问笔录、先行登记保存通知单等文件标明的相对人必须与前述证明材料相一致。

例如，有的案卷在询问笔录等证据材料中，一会儿相对人是“某某酒吧”，一会儿相对人是“某某人”，导致相对人身份不明确，当事人信息模糊。

明确相对人身份无疑很重要，既可能影响到具体法律适用活动，也可能会影响权利告知和权利救济程序等。

（三）缺乏清晰的证明标准《行政诉讼法》第54条规定，行政行为合法性审查的标准：证据确凿充分、法律法规适用正确、符合法定程序。

可见，证据确凿充分是对行政行为的基本要求。

证据不确凿构成法院撤销或确认行政行为违法的重要理由。

但对何谓“证据确凿充分”，又处于一种说不清道不明的境况。

证据确凿充分的理解直接涉及到证明标准的问题。

“证明标准，又称证明要求、法定的证明程度、证明度等，其实质是指诉讼证明所应达到的程度和标准”[1] 。

一般而言，法律上证明标准包括“排除一切合理怀疑”和“优势证据”两个标准。

“排除一切合理怀疑”标准一般用作刑事案件的证明标准，“优势证据”用于民事案件的证明标准。

对于行政案件来说，由于行政行为种类的复杂性，无论在制度层面还是在理论层面都难以有明确统一的证明标准。

行政诉讼法及其它单行行政法律法规对行政行为的证明标准似乎只能含混地规定为“证据确凿充分”。

而事实上，证据确凿充分是指执法人员或法官的一种内心确信，非常主观，缺乏可操作性。

尽管客观上有些案卷中反映出证据并不是很确凿充分，但几乎所有办案人员内心都自认为证据确凿充分。

所以，制度上仅仅依赖于“证据确凿充分”这一规定，难以解决证据达到何种程度就认为是确凿充分了的问题。

加上执法人员自身素质的参差不齐，导致在实践中“证据是否确凿充分”完全凭执法人员个人执法经验甚至是感性认识加以把握。

证据确凿指证据的真实性和合法性，证据充分是指证据的相关性。

行政执法人员一般对证据的真实性、合法性的认识不存在认识困难。

主要是对相关性的认识差异较大。

导致较多行政行为实质上处于民事诉讼“优势证据”的证明标准上，显然就此认定行政行为证据确凿充分未免有些勉强。

这也是实践中行政执法案卷暴露出的最值得重视的问题。

（四）集体讨论流于形式，对待申辩意见不够慎重一方面，很多行政执法案卷都有集体讨论环节。

这种集体讨论的方式值得肯定，集体讨论不仅可以发挥民主决策的优势，而且对于规范行政自由裁量权具有重要作用。

但现实中行政执法案卷反映出民主讨论的成分明显不足。

讨论记录显示，一般都是办案人员将初步处理意见一说，其它人员随声附和同意，极少有反对意见或质疑声。

如果行政执法的质量特别高，这种可能性也不能说绝对没有，所谓“英雄所见略同”。

但现实是行政法治建设处于起步阶段，行政执法水平依然还很低。

行政执法案卷所反映出来的这种“讨而不论”，导致集体讨论、民主决策程序流于形式，很难发挥集体讨论的积极作用，也造成执法资源一定程度上的浪费。

另一方面，行政执法案卷中特别是行政处罚类型的案卷中都有对相对人申辩权的告知。

相对人出于维护自身权益而行使申辩权，客观上有利于行政执法部门正确合理地执法。

相对人最关心自己的利益，其提出的申辩意见代表相对人对该案件的看法。

无论是出于让相对人信服还是出于防止办错案的立场，行政执法部门都应充分重视申辩意见。

这也是行政执法走群众路线的内在要求。

但实践中案卷反映出办案人员对待申辩意见过于草率，多数是应付一下。

可想而知，长期以往，老百姓就不再愿意申辩了，但并不代表就心服口服。

可能导致的后果要么是法庭上见，要么是无休止的信访。

例如，在一行政处罚案件中，相对人申辩说自己生活困难被逼作出违法行为的，能否少罚一点钱，执法人员告诉相对人：生活困难不能成为违法的借口，坚持处理意见。

笔者认为，尽管执法人员说的也对，但相对人说生活困难并不意在使违法行为合法化，而是向执法部门表达能否少罚一些钱。

而法律对罚款一般都有一个幅度规定，那么在自由裁量权范围内，办案人员应当更加慎重，对受处罚人是否真的生活困难进行核实后，再决定是否从轻或减61轻处罚理应更为妥当，也更为符合行政处罚法中关于处罚与教育相结合的基本原则要求。

二、行政执法案卷制作的规范目标无论是法律制度，还是政策规定，作为调整行为的一种规范，一般都存在价值目标的选择与判断。

价值目标是法律制度或政策规定的灵魂所在，指导和贯穿法律制度或政策规定的制定和实施。

行政执法案卷制作规范也存在一个价值目标的选择与判断。

行政执法案卷制作规范的价值目标是指导和贯穿行政执法案卷制作的根本依据，是评判案卷制作具体要求是否适当的根本标准。

笔者认为，行政执法案卷制作的规范目标有二： （一）实事求是，如实反映事实发展过程作为行政处理载体的行政执法案卷，其承载的首要功能就是要能够反映行政执法活动的来龙去脉，让人通过阅读案卷就能很清楚地了解到行政执法活动的整个事实发展过程。

这是行政执法案卷作为一种档案材料所应具备的基本属性。

“行政案卷是在行政行为过程中形成的，行政行为的准备、实施和执行都应有案卷的记载，案卷与行政行为是相伴而生的，随着行政行为的结束，案卷在客观上也已形成。

案卷的程序性表明案卷材料的形成具有时间上的先后顺序，案卷材料的不同部分不能颠倒顺序”[2]。

因此，行政执法案卷制作规范化的首要目标就是要能够反映整个行政执法活动的事实发展过程。

行政执法案卷书写应当清晰，行政执法人员不能将妄加揣测的事情写入案卷，不能将行政执法的时间或空间顺序随意更改。

例如，有执法人员为了更加完整地体现某个行政处罚案件处理过程，在结案材料中填入“没有提起行政复议和诉讼”。

提起行政复议或行政诉讼那是相对人自己的权利，何时提、如何提是相对人自己的选择，有没有提起行政复议和诉讼行政机关怎么知道，退一步说，现在不提不代表将来不提，提了以后能否被受理也不是行政执法部门说了算。

退一步说，有无提起行政复议或诉讼也不属于行政执法的环节之一。

因此，将“没有提起行政复议和诉讼”填入结案材料属于妄加揣测，不能真实反映事实发展过程。

显然，一个不能反映行政执法活动真实情况的行政执法案卷不可能成为优秀的案卷，也很难经得起逻辑推敲和历史考验。

一个事实材料疑窦丛生的行政执法案卷一旦作为政府信息公开，引来的只可能是负面的评价和对案卷整体真实性甚至是执法态度和能力的怀疑。

因此，行政执法案卷制作的首要目标就是实事求是、能够如实反映行政执法活动的事实发展过程。

这一目标选择也是行政执法案卷作为一种档案材料所应具备的根本属性。

（二）符合现行法律规定和法学理论行政执法案卷作为行政处理的载体，除了要能体现其档案材料的属性之外，还需体现其作为一种法律行为载体的属性，即须要符合现行法律规定和法学理论。