政府购买公共服务的发展困境与未来方向_杨方方

地普遍进行了实
资料来源：王名、乐园，2008.
践 ，无 论 是 国 家 层 面还是地方层面都
提到的 1995 年上海市浦东区政府向基督
出台了相关政策对政府购买公共服务这
教青年会进行的罗山会馆运作服务购买， 一制度进行规范，但这些规范多是在大原
则和方向上进行说明，对政府购买公共服 务的细节方面规范较少（如主体、购买程 序、资金来源、绩效评估等）。值得指出的 是，2013 年 9 月 26 日由国务院办公厅发 布的《关于政府向社会力量购买服务的指 导意见》对购买主体、承接主体、购买内 容、购买机制、资金管理和绩效管理等进 行了说明，但仍有待于对其内容进一步细 化后才能付诸实施。
竞争性购买和依赖关系非竞争性购买三
类服务，主要包括再就业教育、民办学校
类（王名、乐园，2008），这一划分可用下图
委托管理、退伍军人就业安置、市政管理
表示。
等（王浦劬、萨拉蒙等，2010）。从规模来
目前，依赖关系非竞争性购买在我
看，政府采购资金总规模在 1 万亿元左
国实践中得到较为普遍的采用（苏明、贾
要相对规范和明确的政策为其提供依据
全承担公共服务的责任，难以实现职能转
和保障。伴随地方政府购买公共服务实
移、多方参与等制度目标。独立性公共服
践的积极开展，全国层面和地方层面的相
务购买在我国也越来越多的出现，如之前
关政策规范也相继出台。
整 体 上 看 ，政
府购买公共服务不
仅提上了政策议
程 ，而 且 在 全 国 各
服 务 领 域 尚 不 多 见 ，表 明 局 限 性 很 明 显 。 在 购 买 资 金 的 投 入 上 ，我 国 无 论 是 东 部 地 区 还 是 中 西 部 地 区 ，政 府 购 买 公 共 服 务 的 规 模 都 普 遍 较 小（苏 明 等 ， 2010）。 引 入 竞 争 和 扩 大 市 场 规 模 是 市 场 机 制 提 升 效 率 的 基 本 途 径 ，但 以 上 三 方面的供给缺陷都使得政府购买行为无 法 达 到 完 全 竞 争 市 场 的 要 求 ，从 而 难 以 实 现 提 升 效 率 的 目 标 ，影 响 了 政 府 提 供 公共服务职能方式转变的合理性程度。 第 二 ，公 共 服 务 产 品 市 场 结 构 存 在 失 衡。政府购买行为标志着政府实现公共 服 务 提 供 职 能 方 式 的 转 变 ，由 原 来 依 靠 层级化的行政手段转变为依靠平等主体 交易的市场机制。但这种转变难以在短 期 内 得 到 充 分 实 现 ，政 府 部 门 观 念 认 识 的 根 深 蒂 固 、行 政 机 构 改 革 调 整 的 利 益 冲突都将阻碍公共服务产品市场的正常 形 成 。 在 当 前 我 国 的 地 方 实 践 中 ，大 量 的社会组织脱胎于原来隶属于行政机关 的事业单位，政府在购买过程中往往处于 主导地位，不仅容易出现内部交易行为， 同时也将自发形成的社会组织排斥在购 买对象之外，从而造成了市场结构的扭曲 和不平衡。第三，公共服务产品存在定价 难题。在西方公共经济学领域，公共产品 因 其 非 排 他 性 、非 竞 争 性 的 特 殊 属 性 （Samuelson Paul A,1954），消费者边际效 用的增加并不同时带来边际成本的增加， 因而经典微观经济学中的边际成本定价 方法已经不能适用于公共产品定价。同 时，服务产品的质量高低以消费者的主观 满意度为评价标准，标准不统一、形式不 稳定、消费者个体感受差异大等特点，使 得难以实现对公共服务产品质量的科学 评 估 ，以 及 在 此 基 础 上 的 科 学 定 价 。 可 见，我国政府购买公共服务客观上缺乏成 熟、有效的市场供给，不解决这一问题，政 府购买公共服务就难以真正实现预期目 标。
●改革探索
《财政研究》2014 年第 2 期
政府购买公共服务的发Fra Baidu bibliotek困境与未来方向
杨方方 陈少威
内容提要：在我国，政府购买公共服务发展仍处于起步阶段，具体表现为购买范围较窄，购买方式仍以非独立性 购买为主。究其缘由，我国政府购买公共服务不仅面临市场困境，也面临制度困境。市场困境主要体现在公共 服务产品的供给缺陷、市场结构失衡和定价困难等方面，制度困境主要表现为准入制度落后、过程管理制度缺失 和政策系统不完善等方面。鉴于此，我国政府购买公共服务要想蓬勃发展，未来必须朝着政策科学化、管理社会 化以及规则制度化的方向迈进。 关键词：市场困境 制度困境 科学化 社会化 制度化
右，不足 GDP 的 3%，政府购买服务占采
西津等，2010）。由于这类方式中服务购
购总额的比重尚不足 20%，与国际社会尚
买者（政府）和服务提供者（社会组织）之
有较大差距。
间实际上是雇佣关系，同时二者之间不完
2.政策规范。
全是依据合同达成购买协议，因而也被称
政府购买公共服务的有效运行，需
为形式性购买，其背后实际上还是政府完
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管 理 需 求 ，仍 然 存 在 巨 大 疑 问 。 评 估 制 度 作 为 公 共 服 务 质 量 的 检 验 手 段 ，是 衡 量政府职能实现方式转变有效性的重要 标准。但就我国目前的制度实践来看， 并没有建立起完善的全流程评估制度。 作为公共服务提供者的社会组织的信用 评价体系和作为专业化“第三方”评估机 构的公共服务质量评估体系都是亟待完 善 的 过 程 管 理 制 度 。 第 三 ，政 府 购 买 公 共服务的政策效率有待提高。这主要体 现 在 ：一 是 政 府 购 买 公 共 服 务 的 地 方 实 践 仍 然 存 在 运 动 式 特 征 ，地 方 政 府 为 彰 显 政 绩 在 短 期 内 强 力 推 行 政 府 购 买 ，而 并不考虑购买行为的市场条件是否成 熟 、购 买 后 的 公 共 服 务 质 量 是 否 能 够 得 到持续保证。这一方面是因为地方政府 尚未真正形成服务型政府的服务理念， 仍然把公共服务的提供视为行政职能； 另一方面也是由于我国尚缺少一套完整 的 公 共 服 务 法 案 ，公 众 也 缺 少 享 有 公 共 服 务 的 权 利 意 识 ，从 而 放 纵 了 政 府 行 为 的随意性。二是政府购买公共服务仍然 存 在 部 门 职 能 交 叉 、政 策 一 刀 切 的 问 题。以旨在提高农村劳动力素质和就业 技能的“阳光工程”为例， “阳光工程”培 训 由 农 业 部 管 理 ，而 农 村 劳 动 力 输 出 培 训 由 人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 管 理 ，交 叉 的多头管理最终带来了公共服务提供效 率的降低；中央对于“阳光工程”全国统 一 的 培 训 补 贴 ，并 未 照 顾 到 发 达 地 区 和 落 后 地 区 的 差 别 ，但 前 者 需 要 高 技 术 含 量 因 而 也 高 成 本 的 培 训 ，所 以 中 央 补 贴 可 能 作 用 不 大 ，而 后 者 则 可 能 因 为 地 方 财政难以补足配套资金使得培训成为一 纸 空 文（苏 明 等 ，2010）。 可 见 ，政 策“ 一 刀 切 ”导 致 不 同 地 区 都 未 必 能 够 达 到 政 府购买公共服务的既定目标。
一、我国政府购买公共服务的 发展现状
1.实践探索。 我国政府购买公共服务的实践发端 于上海，1995 年上海浦东新区社会发展 局想要把一个新建小区的公建配套措施 改建成综合性市民社区活动中心，并选择 了由社会发展局提供土地和房屋，并承担 改建的费用，上海浦东新区社会发展基金 会运用社会捐款投资会馆主要设施，上海 基督教青年会承担会馆管理的共建的方 式来完成改建。在这一方式下建立的“罗 山会馆”成了我国最早向社会组织购买公 · 26 ·
政府购买服务制度自上世纪末引入 我 国 以 来 ，许 多 地 方 都 进 行 了 积 极 的 尝 试，全国政府采购规模从 2000 年的 328 亿元，增加到 2010 年的约 8000 亿元，资 金节约率达 11%左右（贾康，2011）。政府 购买服务还被公认为是政府实现公共服 务 均 等 化 的 有 效 方 式 之 一（刘 尚 希 ， 2007），但政府购买公共服务在我国仍然 属 于 新 生 事 物（苏 明 、贾 西 津 等 ，2010）。 如何在新时期扮演好更加重要的角色并 对政府改革与公共服务的发展产生蝴蝶 效应，值得认真探讨。本文旨在对我国目 前政府购买服务的发展现状做系统梳理 的基础上，系统地分析政府购买服务面临 的发展困境，并对这一公共服务提供方式 的未来发展提出建议。
1.公共服务的“市场失灵”。 我国政府购买公共服务面临的市场 困境，主要表现在三个方面。第一，公共 服务产品存在供给缺陷。供给缺陷包括 三个方面，即供给主体不足、购买领域局 限 、资 金 投 入 不 足 。 政 府 购 买 公 共 服 务 产 品 的 对 象 包 括 社 会 组 织 、机 构 和 企 业 三 方 面 主 体 ，尤 以 社 会 组 织 为 主 。 但 当 前我国每万人拥有社会组织的数量仅为 3.7 个，与发达国家存在巨大差距。我国 当前公共服务购买的领域仍然以养老、 社会服务以及承接政府部门部分职能为 主，在公共卫生、教育文体等主导型公共
2.购买公共服务的制度缺失。 市场困境并非我国当前政府购买公 共服务所面临的唯一问题。脱胎于传统 计划经济时期的行政管理体制和政府运 作体制，在向市场模式转变过程中，难免 出现范式的冲突，这便构成了政府购买公 共服务所面临的制度困境。制度困境也
主要表现在三个方面。第一，公共服务产 品准入制度落后于实践需要。准入制度 包括两个方面，购买内容的准入和市场主 体的准入。2010 年初《政府采购法实施 条例（征求意见稿）》中将“服务”规定为各 类专业服务、信息网络开发服务、金融保 险服务、运输服务，以及维修与维护服务 等 。 由 此 看 出 ，《政 府 采 购 法》框 架 下 的 “服务”项目都是针对行政部门的后勤服 务，并不包括面向公民的公共服务，也即 公共服务的购买行为难以在当前的法律 框架下找到合法性依据。对于市场主体 的准入来说，问题主要体现《社会团体登 记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办 非 企 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例》三 个 法 规对社会组织的“双重管理”体制上。在 既 有 制 度 下 ，社 会 组 织 需 要 先 后 在 行 业 业务主管部门和民政部门登记管理机关 申请登记并获得批准，才能够获得“合法 身份”，同时社会组织的进入购买程序的 准入门槛缺少科学合理的规定和相应评 估 前 置 程 序 ，这 不 仅 使 得 公 共 服 务 的 提 供 者 难 以 实 现 大 规 模 的 快 速 增 长 ，从 而 影 响 提 供 者 之 间 的 良 性 竞 争 ，也 使 得 有 政府背景的社会组织获得垄断性资源， 降 低 了 资 源 的 分 配 使 用 效 率 。 第 二 ，购 买公共服务产品的过程管理制度缺失。 过 程 管 理 包 括 购 买 、监 管 、评 估 三 个 阶 段 。 在 政 府 购 买 公 共 服 务 的 过 程 中 ，当 前 的 制 度 设 计 还 没 有 确 立 信 息 公 开 、公 平 竞 争 的 购 买 原 则 和 法 律 依 据 ，因 而 也 难 以 由 此 建 立 起 完 整 、规 范 的 流 程 或 程 序。另一方面，不同于货物或工程，公共 服 务 所 具 有 的 非 标 准 化 产 品 属 性 ，使 得 竞争性采购并不应该成为政府购买公共 服务的唯一途径，更何况供应商的缺乏、 市场结构的失衡往往使得强制性竞争采 购在一定程度上成了掩盖政府寻租的外 衣 。 就 我 国 当 前 的 监 管 制 度 来 说 ，存 在 着 监 管 体 系 不 完 善 、监 管 措 施 不 合 理 等 多项制度性缺陷。在《政府采购法》中， 仅 规 定 了“ 财 政 部 门 作 为 政 府 采 购 监 管 部门”的职责，但对监管方式、内容、原则 都未做出进一步规定（邰鹏峰，2013），现 行 立 法 显 然 还 缺 乏 可 操 作 性 。 同 时 ，财 政部门作为单一监管部门的制度设计是 否 能 够 满 足 公 共 服 务 专 业 化 、全 流 程 的
但内容主要集中在三类，包括：社区服务
从购买服务的模式来看，根据社会
与管理类服务，如助老、助残、社会救助、
组织是否具有独立性和购买程序是否具
公益服务、外来人口管理等；行业性服务
有竞争性这两个维度，政府购买公共服务
与管理类服务，包括行业调查、统计分析、
可分为独立关系竞争性购买、独立关系非
项目评估、资质认定等；行政事务与管理
从应然层面上讲，政府集中购买的 规模效应有助于市场的形成与发育，供应 商间的竞争对于成本的节约至关重要，而 第三部门的专业化能力为高质量公共服 务的生产提供了保障。
但在实然层面，和其他市场一样，政 府 购 买 公 共 服 务 也 仍 然 存 在 着“ 市 场 失 灵”的问题，而且由于公共服务产品的公 共外部性特征，其严重程度甚至有过之而 无不及。就我国当前的政策实践而言，由 于发展起步晚、政府转轨难等因素存在， 制度本身尚存在不规范、不完善之处，从 而严重影响了政策效率。
总之，经过十多年的发展，政府购买 服务的内容逐渐丰富，形式也逐渐多样， 但购买范围有限，依赖关系的服务购买较 为普遍，这是目前我国购买公共服务实践 的主要特征。另外，一些政策规范虽相继 出台，但多是零散、泛化的规定。因此，我 国政府购买公共服务的实践在总体上尚 处于启动阶段。
二、我国政府购买公共服务的 现实困境
共服务的探索。2003 年以后，随着《政府
因其满足服务购买的必要条件，应该是未
采购法》的实施，政府购买公共服务这一
来发展的方向。
制度安排开始在全国范围内扩散开来，上
从购买服务的内容上看，我国政府向
海、北京、浙江、无锡、深圳、广东等地亦都
社会组织购买服务的范围正在逐步扩大，
进行了政府购买公共服务的实践。