人民民主法律监督机制论文

人民民主法律监督机制论文

一、公益诉讼与人民民主监督的关系

公益诉讼类似于“路见不平、拔刀相助”的英雄行为，而不是“狗拿耗子”，它最终取得的是“我为人人、人人为我”的交易成果。有学者认为公益诉讼针对的是损害社会公共利益的行为，这种行为“没有直接损害原告的利益”。在现行的诉讼体制下，如果政府的具体行为有损公共利益但没有直接侵害公民、法人的利益时，公民个人提起诉讼尚缺乏明确依据，因此要“开放公益诉讼”，“从立法上迈出一步”，但是这个公益诉讼的范围应主要针对国家机关的不当行为和不作为。[1]这种观点把建立行政公益诉讼制度看成是当务之急，反映了我国公益诉讼的特点。但是，如果把侵权的直接损失和间接损失分开考虑，则是不符合公益诉讼的事实与理由的。因为，侵犯公共利益的行为，实际上往往也是直接损害原告利益的行为，即便不是如此恰如其分，那么侵犯公共利益的行为最终也必将损害到公民个人的利益。在我国，公益诉讼之所以具有必要性，除了维护公共利益的诉讼原理以外，还因为它与其他国家的公益诉讼相比，具有独特的人民民主法律监督机制。

公益诉讼是相对私益诉讼而言的，在古罗马法中它是指保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡罗马公民均可提起。[2]虽然自国家诞生以来，公共利益的保护一般由官吏代表国家履行，但这被证明为是不够的，因此创设了公益诉讼制度，以弥补其不足和偏差。公益诉讼，尽管有其特殊的社会原因，但是从诉讼思想上看，它首先是古代公益诉讼制度的死灰复燃。如日本1962年制定的《行政事件诉讼法》第5条采用了罗马法学家保罗在《学说汇编•论告示》中的说法，把“在请求纠正不适合国家或公共团体机关法律的行为诉讼中，以选举人资格和其他没有法律上的利益关系之资格所提起的诉讼”称为“民众诉讼”。美国则采取了马切尔在《学说汇编•论公共诉讼》中的说法，把有关公共利益的诉讼称为“公共诉讼”（PublicLawLitigation）或“公共利益诉讼”（PublicInterestLitigation）。[3]现代公益诉讼所涉及的诸如环境公害、消费者权益保护、不正当竞争、股东权益纠纷、重复性违法交易、政府采购、大型公共资金支出等纠纷，带有传统诉讼模式和纠纷解决模式所无法容纳的新要素，因

此产生了“以多数人的共同利益关系为背景”的“公共诉讼”、“集团诉讼”等新型诉讼模式。[4]公益诉讼案件在多数情况下存在着原告人数众多，具有集团性和扩散性等特征，而作为被告一方大多是行使国家公权力的政府机关或实力雄厚的大，是社会的实际统治集团。因此，公益诉讼形式的法律斗争，在本质上是弱势群体对强势群体或统治集团的一种民主斗争方式，即公益诉讼的宗旨实际上是代表穷人、少数民族、身残者、女性、老人等弱势群体开展法律斗争。这种法律斗争对于国家公共政策和法律的解释、调整、修改和创制起着十分重要的催产作用，是民主法律监督不可缺少的方式。公益诉讼不仅能够将宪法规定的人民主权转换成为明确清晰的现实权利，而且通过诉讼使这种权利易于安全行使，具有极强的可操作性。因此，有学者认为它不仅是一种诉讼制度创新，更重要的是，它完全可以成为体制改革的突破口，成为官治走向民治的转折点。[5]长期以来，我国对政治行为、立法行为、国家决策行为等缺乏有效的可诉机制，从而使法律的实施缺乏直接的民主监督。我国现行的人民民主法律监督中最大的缺陷就是不具备监督性质的可诉性，法律监督缺少司法救济制度作保障。“无救济即无权利”，缺乏司法救济的权利必然形同虚设，只有将人民的法律监督权转换成可诉性的权利，人民民主法律监督才能借助司法制度资源得到落实和健康。公益诉讼制度成功地实现了这一转换，不仅为人民直接参加法律监督提供了新途径，而且将其成功地嫁接到了诉讼制度上，将人民对国家事务和法律的管理监督权转化成了看得见摸得着的诉权，为我们提供了一条通过诉讼实施法律监督的必要的民主斗争道路。

二、公益诉讼中的人民民主法律监督机制

以往，我国学者一般把国家权力机关、国家行政机关和国家司法机关的法律监督看成是我国法律监督的“基本形式”，而把各政党、各社会团体和人民群众的法律监督看成是次要的法律监督体系的组成部分。作者认为这一观点值得商榷，因为这既不符合我国上“民为贵君为轻”的传统法律思想，也不符合国际上发达的法律监督思想和制度的潮流。实际上，我国宪法的“总纲”中明确规定了人民至上的原则，宪法第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理和文化事业，管理社会事务。”宪法第三条中规定：“全国人民代表大会和

地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”宪法第二十七条中还规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此，在法理上任何把某一国家机构或社会组织凌驾于人民之上的规定和思考都是与宪法的精神和社会主义原则相违背的。但是，以往在法律监督的问题上强调国家机关监督的远远超过人民民主监督，并且造成了难以逆转的局面，也对国家的民主建设起到了妨碍作用。以江泽民为核心的党的第三代领导集体一直非常重视社会主义民主建设，强调要扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情；要积极完善民主监督制度，加强对宪法和法律实施的监督，坚决防止和铲除腐败。[6]笔者认为，建立和健全公益诉讼制度，是现阶段加强我国社会主义民主监督制度的最理想和最便捷的方式。首先，它是经济的。对于国家来讲，不需要付出太多的成本，仅仅利用现成的司法体制就可以推广。对于公民个人而言，提起公益诉讼不需要支付诉讼成本，却可以实现自己一定的经济利益。它在经济上为公民直接参与执法和监督提供了制度保障，使行使监督权成为一件真正既利于国家又利于监督者个人的双赢诉讼。[7]其次，公益诉讼是天生的开放性和民主性诉讼，它可以把以往无休止空谈和议论的人民民主监督理念转变成一种有形和有序的诉讼监督，从而克服现有的举报、控告、质询等传统监督方式的封闭性弊病。再者，公益诉讼的法律监督具有程序上的执行保障，因此是民主监督最有效的方式。公益诉讼的判决可能对某一项政策或某一项法令的危害性和违法性做出司法判断，可以为有关行政部门的执法和立法部门的修法提供比较集中和成熟的人民代表性意见。如果我们仅仅把法律的生命放置于政府及其官员手中，法律的运作就永远是自上而下的单向运动，这显然不是真正意义上的民主法治，人民民主的法律监督使法律的双向运动成为可能，而实现这一程序的就是公益诉讼。特别是有些法律规范在制定中由于种种原因而没有法律后果的规定，具有象征性立法“symboliclegislation”或叙述性立法“narrativelegislation”的特征[8]，针对这些法律规范的实施所提出的公益诉讼和判决实际上具有一定的“造法”或说是对规范具有必要的补充意义。

在主义法制建设取得阶段性成就的现在，应该特别地强调社会主义民主，这是我国社会主义法治建设的根本保障。在法治社会中的民主建设的主要任务之一