宋代监察制度

第1章宋朝监察制度的渊源

我国古代监察制度监察制度起源于何时，对于这问题，史学界至今没有给出一个统一的答案。根据众多研究者对我国监察制度起源时间的先后做一个大体的列举。邱永明先生认为：在原始社会虽然对氏族首领的监督非常原始简单，但也可以认为是监察职能的初步萌芽；到了夏商时期对首领的监察已经较前丰富；监察制度在秦汉基本得到完善。

白钢先生认为，监察是随着国家的出现而出现的，“有国家时起就已存在国君对臣下的监察活动”[1]，监察制度的形成是在春秋战国时代，主要是因为最高统治者把监察大权委于御史，并设置负责谏诤的谏官。

关文发先生认为，从夏到春秋这一段时期的监察制度和当时的时代特征一样，国家制度与国家组织处于一个混乱时期；到了战国时期，出现了扭转趋势，并得到了急速的发展。

张晋藩先生则认为：监察制度在秦朝时期，已有初步的分工。虽然他们的观点不同但是各个观点都有自己的合理之处，他们的分歧只要在于：有的学者主张以监察职能的出现作为监察制度出现的标志，而有的学者主张以监察制度的出现作为标志。从当今社会的角度看，监察机构是建立在行政机构的基础上的，也就是，监察机构是行政机构的组成部分。因此，研究我国古代监察制度的时候，应该从战国秦汉时期着手。

1.1宋朝之前的监察制度

1.1.1 战国秦汉：萌芽与确立时期

战国秦汉时期，是我国由动荡大变革走向统一的时期。铁器牛耕的使用，水利工程的大规模修建，例如秦朝李冰在蜀任郡守时主持兴建的都江堰、韩国的水工郑国主持兴建的郑国渠等等，都极大地促进了经济的发展，使经济有了一个质的飞跃。辩证唯物主义认为，经济决定政治。政治在这一时期的显著特点是中央权力的逐渐加强，中央监察机关的设立顺应了此趋势。而中央监察机关的设立是封建监察制度确立的标志，所以，战国秦汉时期是我国古代监察制度的萌芽与确立阶段。秦朝为加强中央集权在中央设立了御史大夫，位列三公，“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”[2]，实际上是副丞相，位高权重，下设御史中丞和中丞，实际组成了中央监察机关，直接听命于皇帝并且只向皇帝负责。汉沿袭秦朝

制度，所不同的是名称上的一些变化。汉光武帝后，设御史台“专任弹劾始不居中，主章奏之事”[3] 。所以，普遍认为我国古代监察制度确立的标志是御史台的设置。

秦始皇建国伊始就已设专门负责谏诤的官员，即谏议大夫，“掌议论无常员多至数十人”[4]，职责主要是指出皇帝的错误以帮助其改正，并且向文武百官陈述自己对时局的看法。两汉时期，承袭秦制，但鉴于秦亡的悲惨教训言谏制度得到皇帝的重视。虽然从西汉到秦朝谏官的称呼不断发生变化，但是其受到的重视，发挥的作用越来越大却是不言而喻的。

1.1.2魏晋南北朝：缓慢发展时期

三国时期，虽然魏蜀吴三个政权不断兵戎相见争夺霸权，但是监察制度得到了不同程度地重视，尤其是曹魏时期特别明显，设殿中侍御史，“即殿中侍御史之始也”[5]；地方上，承袭东汉末年制度，实行州郡二级制。司隶校尉纠察百官及州牧或刺史，督邮监察所属官吏。两晋时期，最大的特点是之前的御史不能弹劾三公的惯例被废除。所以，西晋惠帝时，御史弹劾三公普遍的见怪不怪。例如，御史中丞傅咸就曾经弹劾身居高位，当时在吏部任职并兼职仆射的王戎。地方监察制度上，东晋与西晋略有差别，西晋中央设司隶校尉，地方上设刺史，刺史下督邮。东晋时取消司隶校尉，改设扬州刺史监察京官，地方设刺史或州牧，两者之间互相监察。

南北朝时期，因统治阶级内部斗争比较激烈，士族与朝廷矛盾日益尖锐，监察制度得到了发展，御史机构地位不断上升，同时也加强了对御史机构的监督。地方上，中央为加强对地方上的控制，就曾设典签一职以分地方之权。北朝还强化御史台对地方官员的监察，可随时派遣御史巡查地方，并可风闻弹劾地方官员。可见，在北朝时期，已注重对监察机构的监督。

1.1.3隋唐五代：长足发展时期

隋唐时期，是封建制度繁荣昌盛的发展时期，监察制度有了长足的发展。隋朝时，中央监察机构与地方监察机构出现了分离的趋势，在御史台外设司隶台和谒者台，这就是我们所谓的三台。御史负责监察中央官吏，另外设新的机构监察地方官员。唐朝时，御史台三院制度开始出现，也就是所谓的台院、殿院和察院。三院制度的出现是我国监察制度变迁的标志之一。以安史之乱为分界点，隋唐五

代地方监察制度分为两个不同的时期，前一个时期以御史与使臣为主，后一个时期使臣系统演变为多层次的监察系统。

1.2宋朝监察制度渊源及演变

宋朝是一个非常特殊的朝代，“宋朝行政管理的措施使其成为比任何朝代都更为集权的帝国政府”[6]其监察制度在我国古代监察史上有其独特的特点。宋朝监察制度，总体上，承袭隋唐，由御史台与谏官体系构成，但是两者内部及其关系发生了变化。御史台三院有逐渐合一的迹象，北宋前期，御史台沿袭唐三院制度，但在元丰改制后，帝国统治者对监察制度进行了修改，台院被殿院和察院合并。

谏官与中书省和门下省逐渐脱离，并与御史在职能方面逐渐合一，台官负责言事、谏官负责弹劾，台谏合一已成为历史发展趋势，在所难免。

在地方监察制度方面，宋朝建立了与路、府州二级相适应的监察体系，并且对地方监察体制自身监察进行了强化。

第2章宋朝的中央监察机关

宋朝是个特殊的朝代，可把宋朝看作是我国封建时期的一个转折点，钱穆曾说过，“中国的近代史，自宋代即开始了”[7]，监察制度在一定程度上就可反映出历史的变化。从文章前面得知，宋朝监察制度沿袭隋唐，中央监察机关主要有御史台和谏院组成。

2.1御史台制度

2.1.1御史台的发展演变

宋代在中央设置御史台，“掌纠察官邪”[8]，向皇帝检举官员的不良行为，“肃正纲纪”[9],保证朝廷正常运转，政治清明。御史大夫是其表面上的最高官员，然而御史中丞掌握其最高权力，执掌台政。与唐代相比，台院的地位已不是以前，长官成为御史中丞的附属官员，而纠察百官之责由其他两院负责，这就逐渐形成了二院制。

由于宋朝特有的“三冗”、“两积”困境的出现，官员队伍日益膨胀，御史台的责任也日益繁重，所以御史台在三院御史之外还设有职官多人。例如：设检法一人，监督法律的运转状况;主簿一人，负责钱谷之事等等。

北宋前期的御史机构，人数上从少到多，从无定员到定员，六察制度遭到破坏，经历了一个演变过程。到北宋后期，统治者又对御史台制度进行了一次改革。御史台有固定人数，各官员职能明确，使官、里行等官职都被取消，六察制度在元丰年间，又在监察系统中重新设置六察司，对唐代的六察制度进行了修补与完善。

北宋前期，由于种种原因三省六部制度已不像唐朝时作用明显，承袭唐朝的六察制度也不能发挥积极作用，导致御史不能对京师之官加以监督，经过神宗元丰改制的不断调整，六察司的职权不断扩大，唐朝的六察司按察的最高机构为六部，不能对三省按察，六察司发展到宋代，不仅包括三省六部，京师的所有机构都处在监察之中。南宋时期，六察制度虽曾有过间断，但是到了最后还是又重新得到设置。

2.1.2御史的选任方式

宋代御史制度承袭唐制，由于唐御史选任有一定弊端，宰相负责御史的选任，御史处于宰相之下，这就制约了监察权力的发挥，监察宰相成为妄谈，容易导致