我国旅游景区治理模式的特征及风险分析

西北大学学报(哲学社会科学版)

2008年7月,第38卷第4期,Jul.,2008,Vol.38,No.4

Journal of North west University(Phil os ophy and Social Sciences Editi on)

收稿日期:2006201205;修回日期:2008205208

基金项目:陕西省教育厅专项基金项目(05JK097)

作者简介:郭亚军(1972—),男,陕西户县人,西北大学讲师,博士生,从事旅游资源开发及旅游景区管理研究。

【经济研究】

我国旅游景区治理模式的特征及风险分析

郭亚军1,曹　卓2,杜跃平1

(1.西北大学经济管理学院,陕西西安　710069;2.中共陕西省委党校政治经济学教研室,陕西西安　710061)

摘　要:为探索中国旅游景区经营机制的改革方向,通过采用实证分析的方法对五个旅游景区的治理模式进行了分析,得到各模式的共同特征和各自面临的风险,认为旅游景区的分级管理应该

是治理模式的改革方向。

关键词:旅游景区;治理模式;风险分析

中图分类号:F061.2 文献标识码:A 文章编号:100022731(2008)0420144205

旅游景区是旅游业的核心,是人们想去一个地

方旅行的动机(S warbr ooke,2000)[1]。从需求的角

度看,随着“体验经济”时代的到来,游客对景区产

品提出了更高的质量要求[2]。“一流的资源,二流

的管理,三流的服务”是对我国旅游景区现状的一

个概括,旅游景区作为我国旅游业新的“瓶颈”问题

也随之产生。本文的研究对象是以自然景观和文物

资源等公共资源为依托的旅游景区,这些旅游景区

因为具有经营垄断性、目标多重性、资源不可再生性

的共同特点而成为上述问题的发生主体,同时也是

我国旅游景区产品的主要供给者,更是未来推动我

国旅游业向纵深方向发展的核心动力。

一、有关表征问题的综述

首先是政出多门,条块分割管理,政府主导功能

被弱化的问题。目前,我国旅游景区宏观管理格局

的突出问题是政出多门,条块分割管理。我国的各

类旅游景区分别隶属于多达12个不同的政府部门

管理。实践中,各个部门出于专业管理或者利益的

需要,经常会发生掣肘或扯皮的现象。其次,旅游景

区政企不分,政事不分现象普遍。王兴斌(1999)认

为,在许多旅游景区中,由于条块分割和政、企、事不

分,政府机关的衙门作风与旧国营企业的各种弊端

兼而有之[3]。第三,资源破坏,环境恶化。一方面

是景区经营管理者的直接破坏;另一方面,是由于旅

游景区容量过度超载产生的间接破坏和影响。第

四,公共资源类的旅游景区准公共产品的性质还未

形成,旅游景区门票价格“涨声一片”。凭借其资源

的垄断性,绝大多数旅游景区门票价格只升不降。

与欧洲和美国等旅游发达国家相比,我国公共资源

类旅游景区的过度商业化现象严重。

魏小安(2005)将旅游景区的问题总结概括为:

一是体制混乱,二是情况复杂,三是功能交织,四是

变化迅速,五是利益纠葛,六是文人代言[4]。本文

认为,目前旅游景区经营管理中出现的诸多问题是

在我国经济体制改革过程中产生的,具有中国特色

的特殊性。其核心是经济利益的重新分割问题,也

即以何种制度安排来解决政府(中央和地方)、社区

居民、旅游者等各方面利益的问题。在我国旅游业

独特的发展背景下,这种制度设计和安排就演变成

为各种治理模式。

二、旅游景区治理的五种模式

从上世纪90年代开始,各地区在发展地方旅游

业时,先后采取了多种多样的发展模式,其中以整体

租赁著名的碧峰峡模式、以包装上市为特征的黄山441

模式、以股份制融资开发为手段的富春江模式、以建立旅游经济开发区为发展方式的净月潭模式和以国有独资集团公司为治理方式的陕西旅游集团公司模

式(以下简称五大模式)。本文用图1、图2、图3和图4分别对比较复杂的治理模式进行说明

。

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图4　陕西旅游集团模式的治理思路

比较分析上图的内容,我国旅游景区的治理过程表现出五个明显特征:

特征之一:从模式产生的地域来看,除陕西以外,各模式都处于传统的非热点旅游地区。传统的旅游热点地区包括:北京、陕西西安、广西桂林、上海等地区。这些地区是在我国旅游业发展初期,国家采取优先发展入境旅游政策的推动下产生的,是我国传统观光产品的代表。这一特征表现也符合所谓的“蛋壳理论”,即一种新治理模式的产生总是要冲破重重阻力(蛋壳),阻力最小、蛋壳最薄的地方才能够产生新的治理模式。由于非热点旅游地区既有的利益机制还未形成,因此改革阻力较小而发展动力较大。

特征之二:从产生的时间来看,都处于我国国内旅游迅猛发展的20世纪90年代末期。上世纪70年代末至80年代末的10余年时间,是我国国内旅游市场的冰冻时期。这一现象的产生一方面与国家优先发展入境旅游、限制国内旅游的政策有关,另一方面也与居民的人均收入水平偏低有关。进入20世纪90年代末,国内旅游市场需求迅速启动,旅游收入以年均1911%的速度增长,旅游人次数以年均1017%速度增长,其增长幅度远远高于入境旅游。

特征之三:各模式的治理主体都由“地方政府+旅游公司”构成。有所不同的是,宏观治理主体和微观治理主体之间界限的清晰程度不同。有的模式两个主体之间的界限比较清楚,表现为两个治理主体两套机构,例如碧峰峡模式和陕西旅游集团模式;有的模式两个主体之间界限模糊,表现为宏观治理主体实质性地介入微观治理主体,甚至两者实行“两块牌子,一套人马”,例如净月潭模式和黄山模式。

特征之四:旅游景区的治理模式表现为两种基本类型:点式治理和面式治理。其中碧峰峡模式、黄山模式、富春江模式和净月潭模式都是针对某一具体旅游景区进行治理,表现为点式治理的思路(净月潭模式表现为由点及面的治理特征)。而陕西旅游集团模式是针对某行政区域中多个旅游景区进行统一治理,表现为面式治理的思路。

特点之五:除碧峰峡模式外,其他治理模式下旅游资源的所有权和经营权均没有实现实质性的分离。实质性分离的判断标准是现代公司理论的占有权、处分权、使用权和收益权的分离。碧峰峡实现了真正意义上的两权分离,也是治理效果最好的一种模式。其他旅游景区两权都没有实现真正的完全分离,所有者代表———地方政府背后操作的痕迹明显。

尽管五大治理模式或多或少取得了一些成功,但是其潜在风险却是客观存在的。

三、五大治理模式面临的风险

(一)碧峰峡模式的风险分析

风险之一:政策法规风险。碧峰峡模式与现存政策法规的冲突可能产生两种风险:其一是碧峰峡模式的推动者———雅安市主要领导的政治风险。其二是投资商———万贯集团的投资损失风险,因为“违规”而被强行中途叫停,其投资于基础设施、生态保护等项目的资金无法收回。

风险之二:监督与控制风险。旅游景区的整体租赁经营是一种全新的委托代理关系,与发展比较

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