乡镇政府采购的问题与对策

乡镇政府采购的问题与对策

作者：丁国荣

来源：《中国集体经济》2016年第06期

摘要：新形式下，政府采购、部门预算、国库集中支付已成为引领财政支出管理体制改革的“三驾马车”，为我国财政事业的发展注入了新的活力。随着2002年《政府采购法》的发布及广泛实施，其经济效益和社会效益日趋明显，但由于起步晚，各项法律及程序都还不是很完善，特别是到乡镇一级，更是政府采购实施过程中的一个盲点。同时，由于专业人员的缺乏、预算编制的粗糙、招投标程序等问题困扰，使得乡镇政府采购只局限于程序表面的合法性，而无法真正挤掉采购价格的“水份”，节约财政资金。

关键词：乡镇政府采购；预算；信息化建设；问题；建议

一、目前乡镇政府采购过程中存在的问题

（一）机构设置不合理

根据《政府采购法》第十六条，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构；第六十条，政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。按此两条的规定，乡镇一级只能在财政部门设立政府采购监管机构，而不能设置集中采购机构，同时，采购执行机构角色只能由各采购单位自已担任。但在实际情况中，乡镇机构的设置通常是“管办不分”，各部门只要遇到政府采购的事项，就认为是财政部门的事，所有事情都应该由财政部门操办，久而久之，财政部门既成了监督者，又成了执行者，相当于“既当了裁判员又当了运动员”，明显违反了《政府采购法》规定。

（二）采购单位的采购预算编制过于粗糙，不利于降低政府采购的资金节约率

由于乡镇不能设立集中采购机构，采购预算的编制便要由各采购单位自行完成。尽管货物类与服务类的预算编制不像工程类那么专业性强，但某些货物涉及的专业性数据及对市场价格了解的欠缺还是对采购单位造成了很多困扰，专业人员的缺乏直接影响了采购预算的编制。鉴于此，采购单位一般把采购预算的工作委托采购代理中介去做，或者自己毛估一个价格，粗糙的采购预算总希望寄于招投标把“水份”挤干，而事实是，很多时侯，公开的招投标操作，只是流于形式，竞标报价都是挨着预算价报的，最终投标单位以“高价”中标，严重浪费了财政资金，降低了政府采购的资金节约率。

（三）采购方式的操作过程有待加强，投机行为普遍存在

正是由于采购单位对政府采购的非专业性，所以相关的政府采购事宜采购单位一般都交给代理中介去操作，包括采购预算的编制。但代理中介有时为了自身利益，串通供应商编制高价预算也是时常有的事，而采购单位又对此缺乏专业的审查眼光，加上现在招投标环境欠佳，程

序流于形式，这直接导致供应商高价中标，大大浪费了财政资金。同时，对于招投标过程中的“串标”“围标”现像，中介有时侯也是睁一只眼，闭一只眼，有时甚至还给予提供方便，为了让潜在的供应商中标，甚至量身定做各项评审条件，导致有些供应商被挡在门外，最终形成了投标竞争性不充分的局面，最后潜在的供应商“顺利”中标。本应该代表采购单位利益的代理中介，最后因为自身利益的需要，反而与供应商形成了同盟。

（四）乡镇政府采购监督乏力，监管权力不完整

按照《政府采购法》的要求，政府采购监督管理部门只能对采购范围、采购方式和采购程序的执行情况进行监督，但不得参与政府采购项目的采购活动。同时，采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。换句话讲，监管部门只能对程序进行监督，对采购活动本身不能进行干涉。这样一来，采购项目的前期参数制订、项目合理性论证、合同履行过程及售后服务等环节监督部门基本上监督不了，而采购单位通常又不具备专业性人才，最后只能交予采购中介全权处理，而乡镇对代理中介又监管乏力，这就给中介与供应商的利益结盟提供了可能，所以选择一家值得信赖的中介变成了整个采购活动中最为重要的一环。同时，按照《政府采购供应商投诉处理办法》，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉，也就是说，镇一级监督部门，只有监督权，但没有执法权，这也极大了削弱了乡镇的监管力度。综上所述，乡镇政府采购制度在具体执行过程中还存在一些漏洞，需要尽快完善。

（五）政府采购意识不够，政策宣传不到位

政府采购制度的推行除了强化财政资金的监督作用、规范采购运行程序外，还有一个目的就是实行规模化采购，降低单位成本，但乡镇年度采购计划的执行一直是个薄弱环节，突发采购、零散采购一直居高不下，这就无法形成规模采购，从而增加了单位成本。同时，有一部分领导和部门负责人认为实施政府采购后将使“权力旁落”，所以对政府采购持抵触情绪，这也对政府采购制度不理解的另一个表现。

二、乡镇政府采购的对策及建议

（一）因地制宜，完善政府采购的机构设置

按照目前的法律，乡镇在财政部门设置监督部门，采购执行事项都由采购单位各自处理，如何确保“管办分离”的同时，又能“人尽其才，物尽其用”呢？可以分两种情况，对于经济发展总量较大，条件成熟的乡镇，可以成立镇公共资源交易中心，将工程招投标、政府采购招投标、集体资源交易、产权交易等活动纳入统一的平台，由专门的机构统一负责此类交易事项，以专业团队的作用优化财政资金的使用；对于经济量较小或者条件不成熟的乡镇，可在财政部门以外设立政府采购前期审核岗位（比如设置在党政办），安排专业的人员，统一扎口管理全镇的政府采购预算编制、参数制订、合理论论证及合同履行情况等，避免了各采购单位因缺乏

专业人才而导致采购预算编制参差不齐、采购活动运作不规范等弊端，有效提高财政资金的使用，而财政、纪委等监管部门则可独立的扮演“裁判员” 的角色。

（二）细化项目采购预算，强化年度采购预算，实现规模化采购

从乡镇政府采购的经验数据来看，单个采购项目预算价编制的高低有时会直接影响到中标的价格的高低，因为在当前招投标环境不太理想的情况下，要想通过“招投标”挤干每个项目的价格水份的话，还是有一定的难度，竞争不充分的情况时有发生，招投标经常流于形式，所以采购预算的事前询价工作就变得尤为重要，所谓“货比三家”，采购预算的编制一定要多家询价，了解采购项目的市场行情，最终定出一个合理的预算价格，为接下来的政府采购招投标工作打下基础。同时，乡镇各部门要单独编制年初政府采购预算，经镇人大批准后严格按照规定执行，不得随意追加或者改变，这样就能形成规模化采购，避免零星采购带来的单位成本上升，提高财政资金的利用效果。

（三）建立政府采购信息化管理平台，最大限度避免在招投标过程中发生暗箱操作

“围串标”是招投标领域时有发生的投机行为，各方往往为了利益的需求互相串通，最终损害的是国家利益，浪费了国家资金，依靠有限的人力监督依然显得力不从心。建立有效的政府采购信息化管理平台，可以把代理中介、采购单位、及相关供应商之间互相串通的可能性降到最低。加快政府采购信息化管理平台的建设，逐步实现政府采购预算网上报批、采购计划网上报送、采购方式网上审批、电子评标、合同网上签订等各项操作，通过信息化的方式加强对政府采购各环节的监管，提高政府采购的工作效率和透明度，从而有效地遏制采购人、代理中介、供应商三者之间的信息串通。当然，如果能把政府采购信息化管理平台建立于公共资源交易平台之中，那是最理想的状态，有条件的乡镇可以先行先试，一般建议以区县一级统一此平台为宜。

（四）完善乡镇政府采购制度，严格监督管理

建立乡镇集中采购中心缺乏法律依据，这就导致了乡镇政府采购的单位由于自身的不专业性而只能把采购事项全权交于代理机构来操作；同时，乡镇政府监督部门有监督权无执法权也使采购的监督作用形式大过实质。制定适合地方的乡镇政府采购法规，建立多方配合、相互制约的监督机制已十分迫切，法规不仅要明确乡镇监管部门对采购全过程进行监督的权利，同时要赋予相应的执法权，加大对违法违规行为的处罚力度，以维护采购的正常秩序。

（五）加强政府采购制度的宣传，明确其意义及作用

加大政府采购制度的宣传力度，增强乡镇各部门和干部的政府采购意识，着重宣传政府采购制度对节约财政资金的作用，对政府采购制度化的作用，要让领导理解，这不是让领导“大权旁落”，相反是在“保护领导”，同时也应该让各部门明白政府采购的作用是实现规模化采购，以提高财政资金的使用率，而不是走走程序这么简单。