城市电动自行车治理的困境解读与破解路径

城市电动自行车治理的困境解读与破解路径

作者：方恩升

来源：《电动自行车》 2018年第8期

摘要: 电动自行车已经成为城市交通第一违法群体，主要原因有:（1）政府监管不力。（2）对电动自行车过度保护。（3）电动自行车路权有限。为了摆脱电动自行车的治理困境，政府应该落实路权，提高限速，从而减少骑行人违法的潜在的客观因素；借助智慧交通系统的非现场执法等加强监管，扭转电动自动车交通违法难治理的局面；平衡交通各参与者的权利和义务，借此改善骑行人恶意骑行所导致的混乱、危险及低效的城市交通状况。

关键词：电动自行车；政府监管；路权；治理困境；路径

公安机关颁发牌照中的“两轮电动自行车”，俗称电瓶车、电动车、助动车、电驴等（以下简称“电动自行车”）。据有关数据，中国电动自行车社会保有量达2.5 亿辆[1]。电动自行车已成为国人日常短距离出行的主力军。同时，电动自行车也成为城市交通第一违法群体和第一事故受害群体[2]，电动自行车违法已成为城市交通秩序混乱和拥堵的主要症结之一。全国人大常委会于2016 年在全国的道路交通安全法执法检查中发现，部分非机动车驾驶人特别是电动自行车驾驶人在机动车道行驶、逆行、闯红灯等违法行为随处可见[3]。2015 年，浙江省发生涉及电动自行车的事故6 408 起，死亡1 056 人，分别占总量的39.4% 和24.7%[2]。本文将从政府监管不力、对电动自行车过度保护、路权限制等角度探讨电动自行车骑行人的违法原因，思考其对策。

1. 问题提出: 政府监管不力

一般而言，人们行动前会评估一下，自己不遵守法律会受到处罚的可能性有多大，以及会受到什么样的处罚，然后根据这种估计决定自己是否应当遵守法律，以及应当在多大程度上遵守法律[3]。当电动自行车骑行人发现现实中非机动车违法时存在法不责众、违法成本低的情形时，他们自然会因违法风险小而随意骑行。

（1）政府监管举棋不定

对于电动自行车，政府“一开始不怎么管，现在是很难管”[3]。包括北京在内的很多地方在禁止/ 放开电动自行车之间举棋不定。北京2002 年下令禁止电动自行车上路，2006 年1 月1 日起又宣布废止此前的禁令，但很多电动自行车车主不办牌证，政府部门的管理几近于无。和北京一样，在中国绝大多数地方，政府部门对电动自行车的管理，长期以来处于近乎真空状态。为了应对电动自行车管理的混乱局面，2011 年3 月中华人民共和国公安部、中华人民共和国工业和信息化部、国家市场监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局曾联合出台了《关于加强电动自行车管理的通知》，界定了不同政府部门管理电动自行车的职责范围。但现实是，即使政府出台了加强电动自行车管理的通知，全国大部分地区电动自行车的管理还处于失控和失序状态。全国很多地方，电动自行车都无需上牌照。即使在北京，很多电动自行车超标，无法上牌、无人管理。在这样的行业管理状况下，无牌电动自行车已经遍布全国城乡大街小巷，全面监管十分困难。

（2）政府各部门对电动自行车监管不到位

第一，各管理部门对超标电动自行车监管乏力。尽管很多人认为交管部门不作为导致电动自行车引发大量交通事故，但在交管部门（公安机关）看来，遏制非法产品流向社会才是解决问题的关键。一名执勤交警称:“我们就算想管，也根本管不过来。超标电动自行车的治理，不应全都留给执法这最后一关，应当从源头就加以管理。”[2]质监部门相关人士则表示，电动车出厂时都有限速器，在销售环节出现的“改装提速”等问题，应该由工商部门查处。而工商部门则认为这应该由质监部门解决，“电动车的变速器为什么能随便修改？这是不是质量不合格？”工商部门还认为，“套牌”等相关违法行为也需要交管部门最终认定。

第二，交管部门对电动自行车违规行为执法困难。一是由于电动自行车骑行人数众多，交警取证难，有限的警力管理机动车都力不从心，结果是交警较少处罚骑行人。一位基层民警坦言:“在整治交通乱象中，最难管的是电动自行车。”上海一交警也感慨:“纠处一个行人乱穿马路，他能跟你搞半个小时，正常疏导执法都没法进行，早高峰哪里经得起这样的折腾？”二是电动自行车骑行人的弱势特权和法不责众的观念，让交警执法更加困难。在上海，电动自行车驾驶人群中，中老年人、居家妇女和未满18 周岁的青少年占有很大比例，存在“低龄化”和“老年化”的现象。他们对交通安全知识知之甚少，错误认为电动自行车即使违法，也不会受到处罚，导致交通违法行为经常发生，极易引发交通事