国内地方政府债务文献梳理

国内地方政府债务文献梳理

摘要：地方政府债务是随着经济社会发展而产生出来的，我国地方政府债务的表现形式和原因相对西方发达国家有其特殊之处。文章将通过文献梳理，对地方政府债务的界定、产生原因和风险规避进行总结，有利于推进对地方政府债务的理论和实践研究。

关键词：地方政府债务；或有债务；债务风险

地方政府债务是一国公债的一部分，是政府弥补赤字、调节经济的财政金融手段。我国的地方政府债务是随着经济社会不断发展产生出来的，国内对地方政府债务的研究始于20世纪末，并且在2009年全球金融危机之后逐渐升温。2010～2013年政府出台了一系列管控地方政府债务的政策，各地逐渐公布债务情况，地方政府债务的研究日渐深入。本文将对国内地方债务相关的研究进行一个梳理。

一、地方政府债务的界定和产生原因

（一）地方政府债务的界定

20世纪90年代初，我国对地方政府债务的研究主要集中于对欧美国家和日本地方财政和政府债券模式的探讨，因为当时我国地方政府债务规范化程度低，并且负债问题尚未暴露。

1994年我国开始推行“分税制”，在我国中央政府和地

方政府财政事权和财权不匹配、国有企业改革受阻的背景下，我国地方国企的债务危机逐渐凸显，而地方政府面临的担保问题日益严峻。此时，不少学者开始重视地方债务问题，特别是对地方隐性债务非常重视。

张强和陈纪瑜（1995）将“地方政府债务”这个概念进行了分解。地方政府包含省、市、县、乡四个级别；地方政府债务既包含发行的公债，也包含与政府有关的借款活动形成的债务。我国《预算法》虽然规定地方政府不得发行公债，但是我国地方政府却有隐性负债――为地方国有企业做的

担保。

自1999年起到2009年金融危机开始前，财政部、财科所、社科院、各财经大学、地方财政研究所纷纷成立有关地方政府债务的课题小组，对我国的地方政府债务问题进行规范化的研究。这个阶段的研究主要从地方的或有债务入手，探讨我国建立地方政府债务市场的模式和必要性，并且逐渐将研究重心延展到对政府债务风险的研究。这个阶段的研究对“地方政府债务”进行了清晰的定义，并且对地方政府或有负债进行了定义和研究，是后期研究的基础。其中，由财政部财政科学研究所贾康、刘尚希、赵全厚等人主导的课题成果颇丰，构建出了地方政府负债的基本框架。

这段时期研究的基础是Hana polackov Brixi（2000）对政

府债务的分类，平新乔（2000）将这些观点引进了国内。政府债务可以分为四种（表1）。

基于以上分类，刘尚希（2003）提出了政府或有负债的特征：由过去的既存事实引起，并且具有不确定性；同时从财政制度、政府干预和政府担任最后支付人三个角度分析了或有负债的必然性。马骏（2005）在以上分类的基础上进行了进一步分类，将地方政府债务分为主动负债――地方为实现政策目标形成的债务，和被动负债――由于经济体制转型而被迫执行上级政策形成的债务。

安秀梅（2002、2003）也在以上分类的基础上对我国的地方政府债务进行了更细致的分类。该文将地方政府债务的债务人范围进行了明确，既包含狭义的政府部门，也包含政府机关和企事业单位，还有国有企业。安秀梅将地方或有负债分为显性和隐性的，其中隐性地方债务主要包括：地方金融机构的不良资产、下级政府的财政收支缺口和债务、一般竞争性国有企业亏损和债务最后清偿、对非公共部门债务的清偿。

（二）地方政府债务形成的原因

安秀梅从体制性和非体制性两个方面分析了或有负债

形成的原因。从体制上说，分税制中的财权与事权不匹配，导致地方财政财力不足而责任过重；金融产权不明晰、投融资渠道不畅通、地方政府债务管理漏洞导致了政府隐性债务

的形成和积累；此外，粮食企业大量挂账也增加了或有负债。从非体制因素上说，现阶段政府负债高是推进工业化进程和经济周期波动的正常反映，地方国有企业的委托代理问题使得地方政府不得不为地方国企负担债务。李冬梅在其专著中对地方政府债务的形成原因也有深入的探讨，提到地方政府在短期内为了提高政绩而大量举债。刘尚希（2003）将政府定义为双重主体：经济主体和公共主体，因此政府在享有了公共主体权利的同时必须承担公共主体的风险，因此政府将代表社会承担公共风险――债务风险。马骏、刘亚平（2005）中也提到，地方政府有逆向选择问题，其预算软约束促使地方政府主动积累负债。政绩合法性要求做出政绩、淘汰制/年龄限制的干部晋升机制、社会和债权人的约束弱等因素都会导致地方政府突破预算，并因此造成财政机会主义，最终导致财政风险。

二、地方政府债务风险

进入21世纪，我国学者对地方政府债务的研究逐渐深入到对债务风险的研究上。

（一）地方政府债务存在的风险

综合各类文献所述，引用最为广泛的地方政府债务风险概念界定是：把地方政府债务风险分为广义和狭义两类，其中广义地方政府债务风险是指地方政府无力承担其未来应

承担的支出责任和义务，而给地方乃至整个国家经济带来损

失的可能性，狭义地方政府债务风险则指地方财政债务风险。

1. 定性分析

郭琳、樊丽明（2001）从内外两方面分析了我国地方政府债务的风险。内在风险包括负债总量过大存在支付风险；外债、县乡级债和隐性负债占比大，造成结构上的风险；地方政府固定利率和固定汇率负债多，存在利率和汇率风险；债务使用效率低的风险。外在风险包括债务负担带来的税收加重、风险转嫁和宏观经济政策无效风险。刘尚希（2003）将Brixi所述的政府财政（债务）风险矩阵引入，并根据我国的特殊情况进行了拓展。

2. 债务总量测算

刘成（2000）定义了政府综合债务负担率=（直接债务+或有债务），测算的政府综合负债率为90.0%～125.2%之间。刘尚希、赵全厚（2002）对地方政府债务规模进行了测算。文章地方债务分类与Hana polackov Brixi（2000）的一致，测算结果为11.68万亿。刘少波和黄文青（2008）对地方政府2006 年5类隐性债务的规模进行了估算，认为地方政府的

隐性债务已接近5. 5 万亿元，占2006 年全国GDP 的26. 3%，为2006年全国财政收入的1.41倍。2008年金融危机以后，我国财政支出大幅增加，政府债务大幅提升。史宗瀚（2010）在考虑中央财政国债余额、四大资产管理公司待售不良资产、铁道部债务、地方融资平台债务总额、三大政策性银行债务