中国土地利用规划的基本情况
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全面、协调、可持续发展是中国经济社会发展的基本战略，
其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调。实施
可持续发展战略，资源的永续利用是前提。众所周知，中国国
情是：人口多、资源少、人均土地特别是人均耕地少。如何解 决经济社会快速发展对土地资源的强劲需求和改善生态环境的 迫切需要，如何通过加强土地利用规划调控，综合协调、统筹 安排土地资源的开发利用与保护，增强土地资源对经济社会可 持续发展的保障能力，是当前中国土地利用规划面临的艰巨任 务，也使土地规划工作进入了一个十分关键的发展时期。
存在问题主要表现在
一是：一些地方领导缺乏资源忧患意识，未能树立科学的
发展观和正确的政绩观，不依规划办事，违反规划批地用地 的现象时有发生
二是：一些地方不切实际地搞大量低水平重复建设，加剧
了土地供求矛盾；相关规划与土地利用规划缺乏协调和衔接，
导致规划实施中的冲突和矛盾，突出地表现在退耕还林、城 镇建设等规划确定的用地规模普遍突破土地利用总体规划
体规划也已陆续批准实施。这可以看作是第二轮规划，也是被业
内人士称之为“真正立起来的规划”。
历史回顾——
以土地利用总体规划为基础和依据，各级国土资
源部门还开展了土地开发整理专项规划和详细规划设
计的编制工作。经过十多年，尤其是1997年以来积极
而富有成效的探索，我国土地利用规划促进了耕地保 护和土地的集约、合理利用，促进了经济社会的可持 续发展，其在经济社会发展的积极作用日益显现。
目用地预审管理办法》等一系列行政规章。 许多地方也相继制定了土地利用规划法规、规章。国家定期不
定期对土地利用规划实施情况依法进行检查，执法力度不断加大。
工作成效——二是土地利用规划体系框架基本形成 由总体规划、专项规划和详细规划组成的中国土地利用规 划体系框架基本形成
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
覆盖全国国土的自上而下的五级土地利用总体规划体系已 经形成 由土地开发、整理、保护等内容为重点的土地利用专项规 划已全面展开
第三轮土地利用规划修编—重要文件
国发〔2004〕28号:国务院关于深化改革严格土地管理的 决定 国发〔2006〕31号: 国务院关于加强土地调控有关问题 的通知
国务院关于完善退耕还林政策的通知（国发[2007]25号）
国务院关于促进节约集约用地的通知国发（〔2008〕3 号） 国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要(2006-2020 年）的通知（国发[2008]33 城乡建设用地增减挂钩试点管理办法国土资发【2008】 138号
形成了以土地利用年度计划、建设项目用地预审和建设用 地报批规划审查为主的规划实施管理制度
土地利用规划的编制和实施管理逐步纳入了制度化、规范 化的轨道
工作成效——四是促进了资源保护和社会经济可持续发展 妥善处理发展经济与保护资源环境的关系，有效地保护了 基本农田，控制了建设乱占耕地，推动了土地整理复垦
中国土地利用规划的基本情况
历史回顾—— 总体上讲，土地利用规划在我国有着悠久的历史，最早可 以追溯到商代的居民点规划、周朝的“井田制”、宋朝的“方田制” 等。但是，土地利用规划在我国有组织全面开展的历史并不长，
尽管建国初期，随着新中国的土地管理事业经历的国民经济恢
复时期、社会主义改造时期、社会主义建设探索时期和改革开 放时期等几个重要历史阶段，先后在国营农场和人民公社建设 中开展过土地利用规划工作，十一届三中全会以后，农业部也 曾组织开展过县级土地利用总体规划编制试点工作，但有组织 地全面开展这项工作是始于上个世纪八十年代。
工作成效——
一是土地利用规划法制建设取得重要进展
在新修订的《土地管理法》中，第一次将土地利用总体规划为专 章，对规划编制、实施及相关法律责任都作了规定，对提高土地利
用规划的地位和效力起到了至关重要的作用。
《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》也对规划编制和 实施规定进行了完善。
国土资源部还制定了《土地利用年度计划管理办法》、《建设项
在引导和控制城乡建设集约合理用地、优化土地结构和布 局、改善生态环境等方面发挥了明显的作用 保证了必要的建设用地，特别是交通、能源、水利等基础 设施、基础产业等重点建设项目用地和环境整治用地，促进 了经济社会协调发展
工作成效——五是社会公众的规划意识得意增强 通过广泛宣传，公众参与，依法办事，实施监测，各级政 府、监督机构、相关行业、社会公众对规划重要性的认识不 断提高， 管理者、用地者、执法者按规划管地、用地、查处违法用 地的意识逐步增强 土地利用总体规划在土地管理工作中的基础性、先导性和 综合性作用日益显现，并正被越来越多的人多认同
存在问题主要表现在
三是：一些地方擅自或变相修改规划，调整规划过于频繁， 规划的权威性和严肃性受到冲击
四是：现行的规划由于编制时间仓促，加之一些地方原有 工作基础薄弱，工作不到位，方法不科学，致使规划不够合 理 五是：在新的历史条件下，土地利用规划工作明显存在理 论准备不足、制度建设滞后、管理手段相对落后、队伍素质 有待提高等各种问题
存在问题主要表现在
六是：规划用地指标提前超支、透支，造成“寅吃卯粮”现象
建设占用耕地指标已用完80%以上的省份有上海、北京、山东、 江苏，已用完70%－79%的省份有贵州、四川、福建，已用完60%
－69%的省份有宁夏、河北、广东、云南、天津、重庆、山西，
其余省份在60%以下。其中有一些市、县规划指标已经用完，其 新增用地指标主要靠省内地区调剂和使用整理折抵置换指标。尤 其是自2000年开始的圈地热潮中，浙江、上海、江苏、山东等沿 海省市全面突破规划。截至2002年底，山东已经使用规划用地的
土地开发整理项目规划设计等不同形式的土地利用详细规 划或规划设计工作也逐步展开
工作成效——三是土地利用规划实施保障体系不断完善 综合运用法律、行政、经济、社会、科技等措施 各地注重法规和制度建设，依法行政，强化民主决策和公 众参与，建立经济激励、约束和监督机制，采用先进科学技 术，引导和促进规划实施
历史回顾—— 1986年，中央政府成立了国家土地管理局，颁布《土地 管理法》，第一次明确了土地利用总体规划的法律地位，从
1987年开始，逐步组织开展了全国、省、地（市）、县、乡
（镇）五级土地利用总体规划的编制和实施工作，我们习惯上 把这轮规划称为第一轮规划。
历史回顾—— 1998年，国土资源部的组建又进一步加强了城乡土地的统一 规划、保护和利用管理。自1997年开始，在国家的统一部署下， 各级政府开展了全国、省、地市、县和乡镇五级土地利用总体规 划的编制，1999年4月《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010 年）》经国务院批准实施；到2001年2月，112个省级和城市土地 利用总体规划全部由国务院批准实施；其他地方各级土地利用总
80％，浙江甚至超过99％，一些地区5年就用完了10年的指标。
其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调。实施
可持续发展战略，资源的永续利用是前提。众所周知，中国国
情是：人口多、资源少、人均土地特别是人均耕地少。如何解 决经济社会快速发展对土地资源的强劲需求和改善生态环境的 迫切需要，如何通过加强土地利用规划调控，综合协调、统筹 安排土地资源的开发利用与保护，增强土地资源对经济社会可 持续发展的保障能力，是当前中国土地利用规划面临的艰巨任 务，也使土地规划工作进入了一个十分关键的发展时期。
存在问题主要表现在
一是：一些地方领导缺乏资源忧患意识，未能树立科学的
发展观和正确的政绩观，不依规划办事，违反规划批地用地 的现象时有发生
二是：一些地方不切实际地搞大量低水平重复建设，加剧
了土地供求矛盾；相关规划与土地利用规划缺乏协调和衔接，
导致规划实施中的冲突和矛盾，突出地表现在退耕还林、城 镇建设等规划确定的用地规模普遍突破土地利用总体规划
体规划也已陆续批准实施。这可以看作是第二轮规划，也是被业
内人士称之为“真正立起来的规划”。
历史回顾——
以土地利用总体规划为基础和依据，各级国土资
源部门还开展了土地开发整理专项规划和详细规划设
计的编制工作。经过十多年，尤其是1997年以来积极
而富有成效的探索，我国土地利用规划促进了耕地保 护和土地的集约、合理利用，促进了经济社会的可持 续发展，其在经济社会发展的积极作用日益显现。
目用地预审管理办法》等一系列行政规章。 许多地方也相继制定了土地利用规划法规、规章。国家定期不
定期对土地利用规划实施情况依法进行检查，执法力度不断加大。
工作成效——二是土地利用规划体系框架基本形成 由总体规划、专项规划和详细规划组成的中国土地利用规 划体系框架基本形成
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
覆盖全国国土的自上而下的五级土地利用总体规划体系已 经形成 由土地开发、整理、保护等内容为重点的土地利用专项规 划已全面展开
第三轮土地利用规划修编—重要文件
国发〔2004〕28号:国务院关于深化改革严格土地管理的 决定 国发〔2006〕31号: 国务院关于加强土地调控有关问题 的通知
国务院关于完善退耕还林政策的通知（国发[2007]25号）
国务院关于促进节约集约用地的通知国发（〔2008〕3 号） 国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要(2006-2020 年）的通知（国发[2008]33 城乡建设用地增减挂钩试点管理办法国土资发【2008】 138号
形成了以土地利用年度计划、建设项目用地预审和建设用 地报批规划审查为主的规划实施管理制度
土地利用规划的编制和实施管理逐步纳入了制度化、规范 化的轨道
工作成效——四是促进了资源保护和社会经济可持续发展 妥善处理发展经济与保护资源环境的关系，有效地保护了 基本农田，控制了建设乱占耕地，推动了土地整理复垦
中国土地利用规划的基本情况
历史回顾—— 总体上讲，土地利用规划在我国有着悠久的历史，最早可 以追溯到商代的居民点规划、周朝的“井田制”、宋朝的“方田制” 等。但是，土地利用规划在我国有组织全面开展的历史并不长，
尽管建国初期，随着新中国的土地管理事业经历的国民经济恢
复时期、社会主义改造时期、社会主义建设探索时期和改革开 放时期等几个重要历史阶段，先后在国营农场和人民公社建设 中开展过土地利用规划工作，十一届三中全会以后，农业部也 曾组织开展过县级土地利用总体规划编制试点工作，但有组织 地全面开展这项工作是始于上个世纪八十年代。
工作成效——
一是土地利用规划法制建设取得重要进展
在新修订的《土地管理法》中，第一次将土地利用总体规划为专 章，对规划编制、实施及相关法律责任都作了规定，对提高土地利
用规划的地位和效力起到了至关重要的作用。
《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》也对规划编制和 实施规定进行了完善。
国土资源部还制定了《土地利用年度计划管理办法》、《建设项
在引导和控制城乡建设集约合理用地、优化土地结构和布 局、改善生态环境等方面发挥了明显的作用 保证了必要的建设用地，特别是交通、能源、水利等基础 设施、基础产业等重点建设项目用地和环境整治用地，促进 了经济社会协调发展
工作成效——五是社会公众的规划意识得意增强 通过广泛宣传，公众参与，依法办事，实施监测，各级政 府、监督机构、相关行业、社会公众对规划重要性的认识不 断提高， 管理者、用地者、执法者按规划管地、用地、查处违法用 地的意识逐步增强 土地利用总体规划在土地管理工作中的基础性、先导性和 综合性作用日益显现，并正被越来越多的人多认同
存在问题主要表现在
三是：一些地方擅自或变相修改规划，调整规划过于频繁， 规划的权威性和严肃性受到冲击
四是：现行的规划由于编制时间仓促，加之一些地方原有 工作基础薄弱，工作不到位，方法不科学，致使规划不够合 理 五是：在新的历史条件下，土地利用规划工作明显存在理 论准备不足、制度建设滞后、管理手段相对落后、队伍素质 有待提高等各种问题
存在问题主要表现在
六是：规划用地指标提前超支、透支，造成“寅吃卯粮”现象
建设占用耕地指标已用完80%以上的省份有上海、北京、山东、 江苏，已用完70%－79%的省份有贵州、四川、福建，已用完60%
－69%的省份有宁夏、河北、广东、云南、天津、重庆、山西，
其余省份在60%以下。其中有一些市、县规划指标已经用完，其 新增用地指标主要靠省内地区调剂和使用整理折抵置换指标。尤 其是自2000年开始的圈地热潮中，浙江、上海、江苏、山东等沿 海省市全面突破规划。截至2002年底，山东已经使用规划用地的
土地开发整理项目规划设计等不同形式的土地利用详细规 划或规划设计工作也逐步展开
工作成效——三是土地利用规划实施保障体系不断完善 综合运用法律、行政、经济、社会、科技等措施 各地注重法规和制度建设，依法行政，强化民主决策和公 众参与，建立经济激励、约束和监督机制，采用先进科学技 术，引导和促进规划实施
历史回顾—— 1986年，中央政府成立了国家土地管理局，颁布《土地 管理法》，第一次明确了土地利用总体规划的法律地位，从
1987年开始，逐步组织开展了全国、省、地（市）、县、乡
（镇）五级土地利用总体规划的编制和实施工作，我们习惯上 把这轮规划称为第一轮规划。
历史回顾—— 1998年，国土资源部的组建又进一步加强了城乡土地的统一 规划、保护和利用管理。自1997年开始，在国家的统一部署下， 各级政府开展了全国、省、地市、县和乡镇五级土地利用总体规 划的编制，1999年4月《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010 年）》经国务院批准实施；到2001年2月，112个省级和城市土地 利用总体规划全部由国务院批准实施；其他地方各级土地利用总
80％，浙江甚至超过99％，一些地区5年就用完了10年的指标。