小额贷款公司和村镇银行股权构成的比较分析

小额贷款公司和村镇银行股权构成的比较分析[摘要]小额贷款公司的股权构成为“单一自然人、企业法人、其他社会组织
及其关联方持有的股份不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%”。

村镇银行的最大股东或者唯一股东必须是银行业金融机构，且该银行的持股比例不得少于村镇银行股本总额的20%，除主发起银行外，其他单个投资主体及其关联方持股比例不能超过10%。

小额贷款公司和村镇银行不同的股权构成决定其不同的经营方式。

股权结构决定其不同的治理结构。

小额贷款公司改制为村镇银行过程中需充分吸收两种模式的优势。

[关键词]小额贷款公司；村镇银行；股权构成
一、小额贷款公司的股权构成
（一）小额贷款公司股权构成的法律规定
小额贷款公司是经过政府批准的，设立在农村地区，专门从事小额贷款业务而不吸收存款的公司，主要服务于三农和微型企业。

小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。

小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。

银监会与人民银行于2008年联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发2008〔23号〕）。

“指导意见”对小额贷款公司作出如下规定：一是小额贷款公司的股东需符合法定人数规定。

有限责任公司应由50 个以下股东出资设立，股份有限公司应有2-200 名发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所；二是小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳；三是出资设立小额贷款公司的自然人、企业法人和其他社会组织，拟任小额贷款公司董事、监事和高级管理人员的自然人，应无犯罪记录和不良信用记录；四是在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。

融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定，利率以同期“上海银行间同业拆放利率为基准加点确定。

该《意见》规定了小额贷款公司的股权构成为“单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%”。

这一规定虽然对大股东是一个有效的制约，但同时也抑制了公司资本的原始动力。

因为在由民间资金组合成的小额贷款公司中，利益最大化是大股东的首选目标，只有保证大股东具有充分的资本动力，才能确保公司资本运作的有效性。

同时该《意见》未就小额贷款公司成立后股权结构变更情况做出明确规定，从而无法真正避免小额贷款公司通过变更股权构成，导致公司仍由少数人控制的局面。

{1}从浙江省小额贷款公司设立的实际情况看，部分小额贷款公司注册时股东构成虽然符合规定，但公司成立不久后即通过股份转让等方式迅速变更股权
结构，使公司股权集中在少数人少中，最终使该公司变成一个人或一个家庭控制。

（二）小额贷款公司股权构成存在的问题
1.存在问题
小额贷款公司设立后最为困难的是选择不超过两个银行业金融机构作为融资“伙伴”，从目前中小城市及农村的现状看，唯一的选择大多是农村信用社，而农村信用社的苛责条件将会使小额贷款公司成为其附属，进而使经营受制于融资。

{2}同时小额贷款公司的股权较为集中，很容易出现利害关系人与某些股东操控，进而出现关系贷款的情形。

因此，在贷款业务的决策环节上，应强化特定业务中的“关系股东表决权限制”制度，有效避免人情贷和关系贷的发生。

{3}
2.问题的成因
小额贷款公司融资困难的原因大部分是因为小额贷款公司的资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融人资金；并进一步限定小额贷款公司从银行业金融机构获得融人资金的余额，不得超过资本净额的50%。

也就是说，小额贷款公司的放贷资金来源主要包括两部分：一部分是由股东缴纳的资本金和捐赠资金构成的自有资金，另一部分是来自银行业金融机构的融入资金。

因此，小额贷款公司并不具备吸收公共资金来源的功能，出资人要么用自有资金经营，要么向银行申请不超过资金50%的贷款用于放贷。

只贷不存，缺失后续资金。

小额贷款公司的性质属于公司法人，向银行融资较为困难。

这两点是小额贷款公司融资困难的主要原因。

利率的高低直接影响小额贷款公司的收益的多寡，影响小额贷款公司的生存与发展。

按照法律规定，小额贷款公司的贷款利率上限放开，只要不要超过贷款基准利率的4倍，具体浮动幅度按市场规则决定。

但是农民和小企业经营利润相比较低，对高利率承受能力较弱，从而制约了小额贷款公司的利润空间。

利润少部分程度上决定其经营资金的缺少。

国家面对向“三农”服务的金融机构都给予税收、费率和财政补贴等优惠政策。

但小额贷款公司是地方政府批准设立的企业，不在享受优惠补贴之列。

小额贷款公司税收负担较重，也是其资金短缺的原因之一。

小额贷款公司股权较为集中的原因为小额贷款公司的股权构成为“单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%”。

这一规定对大股东是一个有效的制约。

但《意见》未就小额贷款公司成立后股权结构变更情况做出明确规定，从而无法真正避免小额贷款公司通过变更股权构成，导致公司仍由少数人控制的局面。

（三）小额贷款公司股权构成的优化建议
对小额贷款公司股权构成优化的建议：（一）加强制度建设。

一是建议尽快
对小额贷款公司试点指导意见进行重新修订，应就小额贷款公司成立后股权结构变更情况做出明确规定，有效防止股权过度集中，从而真正避免小额贷款公司由少数人控制的局面。

{4}（二）要探索利用民间资本的有效途径。

在现行小额贷款公司的政策构架下，探索利用民间资本的有效途径：小额贷款公司实行“股本年度增持制度”。

这一制度的基本形式有三点，以小额贷款公司注册资本为基础；实行日常招股制度并年度增加注册；小额贷款公司股权允许内部转让但公司规定转让价格为招股价格。

这一方式对民间资本最大的吸引力在于资本增值，尽管这或许只是一种期望，但对民间资本而言，虚拟的资本增值期望会比真实的资金利率价格更有吸引力。

{5}（三）适当提高资本注册金的上限或提高从银行融入资金的比例；拓宽运营阶段的资本融入方式。

允许依法合规经营、内部控制制度健全、业绩优良的小额贷款公司，在开业满一年后实施增资扩股。

前者需要相关政策及法律制度进行安排，后者则主要依赖机制创新。

{6}（四）建构切实有效的法人治理结构。

小额贷款公司是公司制企业法人，应严格按照产权归公司、股东享有股东权、公司决策权与经营权相分离的治理要求，协调股东与经理管理层之间的关系，建立精简有效的监管体制。

故此，可以考虑以股东行使决策权、董事会与经理管理层行使有限决策及执行权、监事长（或风险管理岗）行使监督权的各司其职、权责利相统一的治理结构。

另外，值得注意的是，小额贷款公司的股权较为集中，很容易出现利害关系人与某些股东操控，进而出现关系贷款的情形。

因此，在贷款业务的决策环节上，应强化特定业务中的“关系股东表决权限制”制度，有效避免人情贷和关系贷的发生。

{7}二、村镇银行的股权构成及分析
（一）村镇银行股权构成的法律规定
村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。

在村镇银行的制度设计中，村镇银行管理暂行规定第25条明确规定，村镇银行的最大股东或者唯一股东必须是银行业金融机构，且该银行的持股比例不得少于村镇银行股本总额的20%，除主发起银行外，其他单个投资主体及其关联方持股比例不能超过10%。

此项制度被称为主发起银行制度。

按照村镇银行主发起人即为控股股东，目前村镇银行股权结构可分为以下四类：（1）国有银行控股形式。

主要以国有政策性银行为主。

国有商业银行设立村镇银行更多地是出于对政策回应，目前国有四大商业银行基本处于试探性发展。

（2）全国性股份制银行控股形式。

与国有大型商业银行类似，如民生银行、浦发银行等。

（3）外资银行控股形式。

由于外资银行的分支机构设置受到较为严格的限制，以村镇银行的形式可以规避政策限制，间接实现机构布局的扩张。

因此，外资银行对于投资设立村镇银行比较积极，且都以全资控股形式设立村镇银行。

由于战略意图的不同，设立村镇银行首要考虑经济利益，多以当地经济是否发达、是否有潜在优质客户资源为选址标准。

（4）区域性中小商业银行控股形式。

以城商行、农商行与农村信用社等区域性中小商业银行为主。

因此，目前尚未出现一家以民间资本为主发起人的村镇银行，这就意味着民营非银行金融机构和民营企业无法成为村镇银行的主要股东。

显然，其政策意图在于防止村镇银行股权的集中于业务风险较大的非银行业机构，而由具有成熟业务能力的商业银行控股来保
证村镇银行的专业性和稳定性。

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银监会要求主发起银行必须是村镇银行的最大股东，又要求主发起银行股权占比达到20% 以上，这实质上是防范股权过度分散给经营管理带来的负作用。

其有利于保证村镇银行的规范性及专业化运作，亦有利于倚重主发起银行强化对村镇银行的监管，在一定程度上还可以增强村镇银行在社会民众中的公信力、信誉度和信任度，等等。

这些规定毫无疑问是必要的。

但在执行中一些地区出现了要求主发起银行股权占比达到51% 以上，甚至要求县级政府出保证函为村镇银行风险“买单”的情况，这就值得商榷了。

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（二）存在问题
主发起银行绝对控股村镇银行衍生了一系列问题：其一，村镇银行在一定程度上沦为了主发起银行的附属或分支机构。

由于大多数村镇银行均由主发起银行处控股地位，甚至工作人员全是主发起银行的派出人员，工资也全部由主发起银行支付，导致村镇银行沦为控股银行的分支机构或营业网点倾向严重，其自身的独立性岌岌可危。

其二，主发起银行的绝对控股地位也抑制了其他投资主体的投资积极性。

其三，股权的高度集中还直接导致了村镇银行公司治理的低效大股东独裁现象屡见不鲜，控股股东凭借其自身地位，侵害中小股东和村镇银行利益现象极为常见。

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（三）村镇银行股权结构优化的建议
国内外的很多研究都表明股权结构与治理结构之间存在密切的关系。

股权结构作为公司治理结构的产权基础，它首先直接决定了股东结构和股东大会，对董事会以及监事会的人选和效率产生直接影响，从而对公司的决策机制和监督机制产生影响，这些作用和影响将最终在公司的经营业绩中得到综合体现。

所以，一般而言，有什么样的公司股权结构就会有与之相适应的公司治理结构。

对于村镇银行而言亦如此。

因此，如何构建村镇银行的合理股权结构是保证村镇银行公司治理高效的核心因素。

村镇银行股权结构优化的几点建议：一是监管引领公司治理，确保主发起银行对村镇银行的主导权。

监管引领是我国现阶段银行业公司治理的一个重要特色，对股东资质的后续审查要加强，对董事和高管资格要严格准入，对分支机构准入和业务监管要精细化。

通过完善监管，推动村镇银行健康持续发展，防止被地方政府或民营企业控制。

{11}其二，最大限度地撬动民间资本投资的原则。

通过主发起银行的杠杆作用，可以吸引民间资本投向村镇银行，为新农村建设服务。

但如果主发起银行股权占比过大，民间资本的空间就会相对缩小。

放宽政策门槛，开放民间资本准入限制，逐渐放弃以管制代替监管的思维，引导民间资本公平地参与村镇银行的设立，允许由符合条件的民间资本作为主发起人，包括小额信贷公司、民营企业以及其他民间金融中介机构。

这有利于限制政府对村镇银行的干预，对地方政府干预股权设计的行为应当警惕，防止村镇银行成为新一轮的地方政府融资平台。

{12}其三，制衡原则。

在各个股东之间要严防关联关系和共同行动人关系，防止成为民营企业的钱袋子。

主发起银行应当对风险负责，承担为风
险“埋单”的责任。

三、小额贷款公司转制过程中村镇银行股权构成的优化建议
（一）模式比较
小额贷款公司和村镇银行不同的股权构成决定其不同的经营方式。

经营模式的选择是由自身的经营目标、公司治理结构、股权构成等多方面原因决定的。

村镇银行为银行业金融机构，沿用银行业的贷款模式，此模式易于控制风险，但时间、手续各方面较为复杂。

小额贷款公司是盈利性的公司，注重效率和利益。

两种模式各有利弊，二者如能结合就更加完美。

小额贷款公司转制为村镇银行正是实现两种模式结合的良好契机。

（二）小额贷款公司转制过程中村镇银行股权构成的优化建议
通过以上的比较分析，提出以下建议：（一）解决控股权和经营主导权问题。

银监发[2009]48 号文第25 条“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构”的有关规定，其核心是控股权问题，在这个核心问题上，原小额贷款公司发起人不会轻易放弃，所以最好是将该条修改为必须有银行业金融机构参股，在拟改制的小额贷款公司同意的情况下，参股的银行业金融机构可以是最大股东，以增强其当家作主意识，这样既将银行业金融机构的规范化管理和运作带进改制后的村镇银行，又保证了原小额贷款公司的发起人股东有相当的控股权和经营主导权。

尊重双方意思自治的基础上，由双方决定股权分配。

经济基础决定上层建筑。

股权问题分配由双方意思决定，理所当然经营模式也由双方意思自治。

双方在推崇自己模式的同时也需吸收对方的模式。

最后模式的选择决定于双方的博弈。

（二）给转制后的村镇银行提供优惠政策。

在小额贷款公司转制为村镇银行以后，所设定的条件应突出小额贷款公司的经营优势。

以联保、公务员担保和落实还款资金来源为主，抵押为辅，缩短放贷时间等。

贷款发放的范围应限定于涉农，在农村金融市场的培育上，使小额贷款公司在转制为村镇银行以后可持续发挥服务“三农”的经营优势。

同时，在税收等方面要给予更多的优惠政策。

除了对农户的贷款利息收入免征营业税和所得税、贷款利率上限可以上浮基准利率一定比例之外，还应给予转制后的村镇银行存款准备金率和再贷款支持等方面的特别优惠，并且在3～5 年内对转制后的村镇银行比其他村镇银行拨发更多的“中央财政农村金融机构定向费用补贴”，以弥补转制时小额贷款公司可能发生的控股权和经营主导权的损失，鼓励小额贷款公司转制为村镇银行。

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小额贷款公司是国家引导和规范民间融资行为的积极尝试和探索。

作为一种制度创新，其公司的发展方向也必然朝着更加合理配置地方金融资源，缓解“三农”和中小企业发展资金短缺问题方面发展。

小额贷款公司转为村镇银行也是其必由之路。

转制的过程中需解决诸多问题，改革之路必定坎坷，改革之路须慎行。

注释
{1}初彦波.小额贷款公司现状、问题与建议——以内蒙古自治区为例. 经济
观察，2011，（12）.83.
{2}刘碧珍.我国小额贷款公司资金短缺的原因及对策分析.湖南人文科技科学学报.2011，（6）. 32—33.
{3}潘广恩. 小额贷款公司可持续发展机制的研究. 浙江金融，2009，（4）.15—18.
{4}初彦波.小额贷款公司现状、问题与建议——以内蒙古自治区为例. 经济观察，2011，（12）.83.
{5}胡战勇，谢华模，谢文君.小额贷款公司运作制度缺陷与政策修正.武汉金融.2009，（4）. 46—48.
{6}郑曙光，林恩伟. 小额贷款公司运行中的政策环境与制度完善——基于对浙江省小额贷款公司设立、运行现状的调查、分析. 宁波大学学报（人文科学版）. 2011，（6）.77—82.
{7}潘广恩. 小额贷款公司可持续发展机制的研究. 浙江金融，2009，（4）.15—18.
{8}沈克彪. 村镇银行引入民间资本的股权结构研究. 哈尔滨金融学院学报.2011 ，（4 ）.45—47.
{9}谢振山. 村镇银行股权结构亟待优化. 中国金融. 2011，（3 ）.90.
{10}柴瑞娟.村镇银行股权结构研究. 法学杂志. 2010 ，（2）.125—127.
{11}刘辉. 村镇银行经营困境之法律对策. 法制与经济. 2012，（1）.106—109.
{12}谢振山. 村镇银行股权结构亟待优化. 中国金融. 2011，（3 ）.90.
{13}唐蓉. 浅析小额贷款公司转制村镇银行的风险及防范措施.中国证券期货，2013，（1）.179.
赵磊、李婷婷、朱梦佳，南京农业大学本科生。