控制性详细规划编制技术的创新与发展方向——多个城市控规开展情况的对比研究

【 文献标 识码】 Ａ
在 物质 规划 层面 ， 编制人员更多关心 的是 技术合理 和空 间美 观 的问题 ， 控规 中很多 强制性指 标 （ 如容积率 、 建筑 高度等 ） 的给定 、 公共服务配 套设施 的布 置均缺 乏依据 ， 主要依靠 编 制 人员的主观判断 ， 加上 公众参 与 的程度 又远远 不够 ， 再 控
１３ “ 覆 盖 ” 求 与 发 展 时 序 的 矛 盾 ． 全 要
作 。但随之而来控规执 行层 面的问题开始 显现 ， 主要表现 在 两方 面 ： 一是 由于控 规编 制本身 尚不 完善 ， 使得 控规 编制 与 规划管理模式存 在脱节 ， 导致规 划实施 过 程 中的矛盾 ； 是 二 控规法定地位相对模糊 ， 在控规实施过 程 中没有 明确依据 进 行监管 ， 使得控规在城市建设 中的控制作用被减 弱。２ ０ ０ ８年
ｊ两 规 与 期嗽 抬 环嚷 ・ － 麴
控 制 性 详 细 规 划 编 制 技 术 的 创 新 与 发 展 方 向
— —
多个 城 市控 规 开展 情 况 的对 比研 究 程 洪 江 ， 谭 敏
（． １ 同济 大学 建筑 与城 市规 划学 院 ， 上海 ２ ０ ９ ２ 四川 省宜 宾市住 建 局 ， ０ ０ ２；． 四川宜 宾 ６ ４ ０ ） ４ ０ ０
【 摘 要 】 文章在归纳我 国控制性详 细规 划实施 以来 面临的 问题 与困境基础上 ， 重点分析 总结 了多个
城 市 基 于控 规 编 制 技 术 进 行 的 改 良 和创 新 ， 此 基 础 上 对 控 制 性 详 细规 划 编制 的技 术创 新 方 向进 行 了 思考 。 在
【 关键词 】 城 乡规划法 ； 控制性详 细规 划 ； 规划编制 ； 创新
【 中图分类号 】 Ｔ ９ ４ １ １ Ｕ ８．１
控制性详 细规划 （ 以下简称控规 ） 的引进 ， 为政府控制 和
引 导 城 市 土 地 开 发 提 供 了最 直接 的 工 具 ， 我 国城 市 规 划 体 是 系 建 立 以来 的重 要 内容 ， 推 进 城 市 规 划 管 理 的规 范 化 起 到 为 了重 要 作 用 。
况 创 新 控 规 编 制 办 法 的 情 况 多 有 出 现 。 本 文 即 在 对 比研 究
多个城市控规 开展情况 的前 提下 ， 对我 国未来控 规编制 的方
法 和 发 展 方 向进 行 了 思 考 。
施 的情 况来 看 ， 受计划经济思维影响 的控 规编制方 法往往显 得弹性不足。控规 内容要求 统一 、 面俱到 ， 面 指标 管理 采用
要求各个城市应 当实现控规 的“ 全覆 盖” 否则无控规 区域 的 ，
城 市 建 设 行 为 就 会 出 现 规 划 许 可 无 依 据 的状 态 。 目前 控 规 编制主要做法是规划 师依 据上位 规划 、 关 规划 ， 主观经 相 凭 验 详 细 确 定 地 块 各 项 指 标 ， 规 划 区 内的 建 设 安 排 十 分 详 尽 对
开 发 的 地块 ） 。这 就 需 要 在 控 规 编 制 中必 须 达 到 刚性 控 制 与 弹 性 引 导 的 高 度 统 一 。 然 而 从 我 国 目前 大 多 数 城 市 控 规 实
市规划管理 中的地位不 断强化 ， 了解 决控规在 市场经济 条 为 件下实施过程 中存 在的诸 多问题 ， 有条 件的城市 根据 自身情
《 城乡规划法》 的出台明确 了控 规的法定 地位 ， 但控规 编制 不
完 善 带 来 的 问题 与 困境 尚未 有 效 解 决 ， 括 起 来 主 要 有 以 下 概
几个方 面。 １ １ 科 学 性 和 法 定 性 的 矛 盾 ．
《 乡规 划 法 》 于 控 规 在 规 划 管 理 中核 心 地 位 的 确 定 城 对
没 有 “ ” 来 ， 应 当 引 导 性 规 定 、 出 市 场 效 率 的 内 容 确 刚 起 而 突
被统得过死 ， 没有 足够 的弹性 。其结果 是公共利益 逐渐被市 场所蚕食 ， 公众利益受损 、 控规失效 、 城市失控 。弹性的缺失 使得规划管理部门实际操作 中， 收到大量涉及关 键性指标 在 的调整 申请时 ， 或忽视控规所制定 的指标而根据个 案情况重 新确定指标体系 ， 或机 械 的“ 维护 控规 的权 威性 ” 影 响规划 ， 管理的行政效率 ， 陷入 了两难 的境地 。
规 划 用 地 许 可 必 须 严 格 依 据 控 规 依 法 行 政 。 随 着 控 规 在 城
我国处于快速城市 化 的发展 阶段 ， 城市建 设量 大面 广 ， 市场经济瞬息万变 。即使再 高明 的规划 师也无法 准确 预测 未来的投资商是谁 ， 地块 的使 用有什 么要 求 （ 其是 新 区 对 尤
《 城乡规划法》 的出台使控 规 的法定地位 得到 了进一 步
的巩 固 。一 方 面在 控 规 法 定 的 大 趋 势 下 ， 划 主 管 部 门在 实 规
而全面 。但根据总体规划进行全面覆盖的控规 ， 对城市 １ Ｏ一 ２ Ｏ年 的建设 进行 了全 面细致 的假设 ， 往到 了需 要大规模 往
一
ｌ 控ຫໍສະໝຸດ Baidu 执行 过 程 中的 问题 与 困境
自２ ０世 纪 ９ ０年 代 中后 期 以来 ， 过 十 年 左 右 控 规 的 大 经 规 模 编 制 ， 内 多 数 大 中城 市 已 完 成 了 控 规 全 面 覆 盖 的 工 国
刀 切 的 硬 性 模 式 。应 当 强 制 性 规 定 障 政 府 职 责 的 内容 保
规科 学性受到质疑难以避免。
１ ２ 刚 性 与 弹 性 的 矛 盾 ．
《 中华 人 民共 和 国城 乡规 划法 》 以下 简 称《 乡 规 划 （ 城
法》 的出台 ， ） 对控规 的编制 、 审批 、 修改程序及其在规划管 理 中的法理地位作 出了明确规 定 ， 要求城 乡规划 主管部 门进行