论司法建议的法律效力
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①林莉红:《行政诉讼法学》,武汉大学出版社 2003 年版,第 233 页。 ②转引自罗豪才、毕洪海:“通过软法的治理”,载《法学家》2006 年第 1 期。 ③罗豪才:“公域之治中的软法”,载《中国检察官》2006 年第 2 期。
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司法建议法律效力的发生条件 在司法实践中司法建议呈现出多重面相, 传统的 司法建议书正向多种形态拓展。从形式上,出现了针对 不特定对象的具有建议内容的白皮书、蓝皮书。从功能 上,司法建议已不限于民事诉讼法、行政诉讼法规定的 保障人民法院依法行使审判执行权的几种情形, 也不 限于普遍意义上的查漏补缺、风险预警式的建议,甚至 包括请求有关单位协助人民法院化解矛盾纠纷的情 形。 通过不同形式的司法建议,人民法院丰富、创新了 参与社会管理的方式, 拓展了用非强制手段处理社会 问题的空间。那么,是否所有被冠名为“司法建议”的建 议均具有法律效力? 显然,不同类别的司法建议,其建 议主文的明确性程度、可操作性、法律政策依据、解决 问题的迫切性等均存有差异。 如一律赋予全体司法建 议以法律效力,不仅在操作上存在障碍(如对象不特定 的司法建议),而且会不必要地引发司法越权和过度强 势 之 忧 (如 沟 通 协 调 类 的 司 法 建 议 ),从 而 须 限 缩 司 法 建议的适用范围和数量, 提高司法建议制作的严密性 程度。 因此,为增强司法建议的灵活性和弹性,应界定 司法建议法律效力的发生条件, 对不同类型的司法建 议差别性地赋予法律效力。就此,法律可以设定原则性 的标准,并授权人民法院根据具体情形予以认定。在形 式上, 人民法院应在该类司法建议书的尾部向被建议 单位明确提出回复、反馈司法建议落实情况的要求,指 定适当的回复期限, 并可在建议书后附有关法律责任 的条文。在司法建议书上没有提出相应要求的,则不需 回复、反馈。 有效运用司法建议敦促被建议对象改进工作,其 重要基础是司法建议具有合法性、正确性、必要性。 因 此, 以下几项原则可作为是否赋予某类司法建议法律 效 力 的 标 准 或 条 件 : (1) 合 法 性 原 则 , 要 求 司 法 建 议 的 作出符合法律,不与法律相抵触。这一原则具体体现在 以下几方面:一是司法建议依法作出,即该类司法建议 是人民法院在案件审理过程中发现有关问题而提出, 而非通过其他途径, 不构成对其他单位和组织正当行 使职权的干预。二是司法建议的内容合法,所提对策建 议具有明确的法律政策依据, 且对相关事宜的处置属 于被建议对象的法定职责范围。 (2)可行性原则,要求 人民法院提出司法建议时针对特定的问题, 所提对策 建 议 较 为 具 体 明 确 ,可 操 作 性 强 。 (3)时 效 性 原 则 ,要 求
通过不懈努力, 上海法院司法建议的反馈率和采 纳率得到了较大提高。 2008 年发出司法建议 124 份, 收到反馈意见 58 份,反馈率为 46.77%,反馈意见中的 采纳率为 96.55%。 2009 年发出司法建议 326 份,收到 反 馈 意 见 227 份 ,反 馈 率 为 69.63%,反 馈 意 见 中 的 采 纳率为 97.36%。 2010 年发出司法建议 513 份,收到反 馈 意 见 396 份 ,反 馈 率 为 77.19%,反 馈 意 见 中 的 采 纳 率为 98.74%。
观点集萃。 观点一:司法建议不具有法律效力,也不存在执行 问 题 。①有 学 者 认 为 ,司 法 建 议 仅 仅 就 是 建 议 而 已 ,只 具 有道义上的宣传、提醒效力。 ②观点二:有学者认为,司 法建议制度既是司法裁判制度的重要形式之一, 也是 执行裁判的辅助措施之一,因此具有法律约束力,任何 机 关 都 应 当 尊 重 司 法 建 议 。③观 点 三 :另 有 学 者 认 为 ,司 法建议的法律效力体现为一种弱强制力。 这种弱强制 力同样需要法律的保障,而不是不需要法律规制。 ④ 运行实践。 在司法实践中, 由于法律未明确司法建议是人民 法院的一项法定职责,同时由于思想认识不到位、工作 机制不健全等方面的原因, 部分法院的司法建议工作 处于想做就做、想放即放的状态,是否做、如何做缺乏 制度上的规范,工作开展不平衡现象较为突出。以笔者 所在的江苏省 2007 年至 2009 年司法建议发送情况为 例,中基层法院该项工作开展总体上差异较大。
图一:司法建议采纳回复情况
法律效力是法律存在的方式,亦是法律的生命。 ⑤ 对被施行对象的权利义务不产生丝毫影响的法律制度 形同摆设,最终难逃被裁汰的命运,因此从保障法实施 的角度,司法建议应被赋予一定的法律效力。 同时,如 果因司法建议缺乏相应的法律效力, 到了被建议单位 后便被抛在一旁无人问津, 直接的后果就是司法投入 变成了无效劳动,相同的错误和损失在今后还会发生, 司法资源和社会资源就会造成相当大的浪费。 司法建 议受不到应有的尊重, 将会大大挫伤人民法院和广大 法官继续提出司法建议的积极性, 最终使得该项制度 无人问津,日渐式微。同时,对司法建议效力的漠视,亦 会进一步贬损司法权威, 影响社会公众对建设法治国
司法建议与司法裁决。 虽然司法建议的作出机关 和司法裁决一样也是人民法院,但基于处理范围、发送 主体、制作程序、主文的明确性程度等方面的差异,决 定了司法建议法律效力的强度要远逊于司法裁判,特 别是其不具有对建议事项予以强制执行的效力。首先, 从处理范围看, 司法建议所涉及的内容虽与案件审理 有联系,但不属于人民法院即时予以裁判的范围,只能 采取司法建议的形式予以提醒、建议,故其不能受到如 同国家权力对审判权运行保障的同等对待。其次,从发 送主体看, 相当数量的司法建议是向涉案当事人以外 的其他主体送达, 其中相当一部分是有关行业主管部 门或上级领导机关,内容主要是提请它们履行监督、管 理、指导职责,以纠正错误、改进工作,防止类似情形的 再次发生。由于被建议主体并未参与审判活动,自然不 受司法建议结果的严格拘束。 再次,从制作程序看,司 法建议的制作过程虽一般经由法院内部的多层把关, 大多经过提出→调研→起草→签发的流程, 但建议事 项主要是在人民法院单方主导下制作的, 形成过程不 如诉讼程序严密, 特别是缺乏当事人之间的对抗。 此
(作者单位:上海市高级人民法院)
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ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ21.2011
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仅适用于拒绝执行履行协助义务、 拒绝履行判决或裁 定的情形。 法官法仅在第三十条的奖励条款中提及司 法建议。 但民事诉讼法第一百零三条未规定被建议单 位对司法建议的回复义务, 行政诉讼法第六十五条虽 规定了接受建议的机关应将处理情况告知人民法院, 但未明确不告知的法律后果。同时,上述条文都是规定 人民法院“可以”提出司法建议,既非“必须”也非“应 当”,亦未规定失职不提司法建议的法律责任。
司法建议工作作为人民法院参与社会管理创新, 服务大局发展, 促进社会进步和法治完善的一项工作 制度,还需要在实践中不断探索完善。上海法院将从我 国法律体系形成后,促进法律有效实施、推动法律科学 发展的高度, 充分认识司法建议工作在人民法院工作 中的重要地位,通过创新驱动,实现上海法院司法建议 工作的可持续发展。
五是构建媒体与大众了解和参与司法建议的平 台。上海法院一方面通过常规的法制宣传渠道,宣传介 绍法院的司法建议工作,以及好的司法建议案例,促进 社会公众对司法建议工作的了解和支持; 另一方面还 通过网络和传统媒体, 有选择地将司法建议向社会公 开, 使媒体和公众共同参与对被建议单位落实改进情
况的监督。通过媒体的报道和舆论的监督,促使被建议 单位认真做好司法建议的办理和回复。
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论司法建议的法律效力
文/马 荣 韩 俊
司法建议工作是一项具有中国特色的司法制度和 光 荣 传 统 。 近 年 来 法 院 系 统 越 来 越 重 视 该 项 工 作 ,2007 年 3 月,最高人民法院下发了《关于进一步加强司法建 议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通 知》,将司法建议工作的重要性及地位提升到一个新的 高度。因司法建议法律效力的法律规定尚付阙如,相对 于司法实践的如火如荼,社会各界的反应不一。随着司
外,从文书主文的明确性程度看,部分建议所涉问题政 策性、专业性较强,有些问题涉及面广且隐藏着错综复 杂的利益关系, 就此人民法院只宜提出宏观性、 概括 性、预警性的建议,而不能保证建议内容的确定性和可 操作性。
司法建议与软法。 何谓软法? 弗朗西斯·施尼德曾 作出经典描述:“软法总的来说是不具有法律约束力但 可能产生实际效果的行为规则。 ” ②其主要特征为:首 先,从主体上看,软法规则的形成主体既可能是国家机 关,也可能是社会自治组织或混合组织等。 其次,从形 式上看,软法的表现形式不拘一格,既可能以文本形式 存在,也可能是某些具有规范作用的惯例。 再次,从内 容上看,软法一般不规定罚则。最后,从效力上看,软法 通常不具有国家强制约束力。 违反软法规范会受到内 部规则的制裁, 通常不能起诉或受其他形式的国家制 裁(也称作外部制裁)。 ③司法建议主文的执行、落实虽 同软法规则一样,缺乏国家强制力的保障,但两者在制 作主体、制作形式、责任承担方式等方面存在差异,司 法建议的法律效力要强于软法规则。
高被建议单位的参与意识, 优化司法建议工作的社会 氛围。
四是搭建与行业组织、主管部门的沟通平台。针对 被建议单位为企业和中介组织时, 由于主管部门较为 分散,较难建立统一的沟通落实平台的问题,上海法院 积极采取措施,用请进来、走出去的方式,了解被建议 单位的实际情况,与一些行业协会、主管部门建立了长 期的联系、沟通机制。如与一些发现问题较多的行业的 监督部门建立风险预警机制,借助各方力量堵塞漏洞, 预防矛盾,做到有的放矢、重点关注;通过与行业组织 开设法制讲坛、设立专门网上法律咨询信箱等方式,加 强与各类企业的沟通与联系, 既为企业提供良好的法 律服务,又促进了区域经济规范有序发展。
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家的信心。 司法建议法律效力的内涵解读
司法建议的法律效力是指司法建议所具有的法律 上的约束力。而界定司法建议的法律效力为何,需从司 法建议的概念、 特征以及与相类似制度的比较研究中 获得认知。 “司法建议是人民法院行使审判权时,对与 案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的一些 问题,向有关单位和个人提出的合理化建议,其目的在 于使有关单位堵塞漏洞,改进工作,完善制度,消除不 利 因 素 。 ”①司 法 建 议 具 有 如 下 特 征 :一 是 作 出 的 主 体 是 人民法院; 二是人民法院在行使审判权过程中发现有 关问题而作出,且在诉讼的全程均可作出,不受诉讼程 序和有关法律时效的约束; 三是所涉问题与人民法院 案件审理有关联, 但不属于人民法院即时予以裁判的 范围;四是人民法院作出的参考性的建议;五是实践中 已形成常态化、制度化,不是临时性现象或应急措施。 司法建议与相似制度如司法裁决、软法等相比较,展示 出独特的个性特征,故其法律效力亦较特殊。
从上述分析可以看出, 司法建议本质属性是一种 建议,主要目的是提醒和参谋,其法律效力相较于司法 裁决应该是相对柔性的,软、弱的,不强调被建议对象 对建议主文的严格履行。 故即使设定司法建议的法律 效力,也不会导致司法权的滥用和不当干预,更不会形 成一种司法万能的局面。 但不具有对建议内容的强制 执行性,并不意味着其不需要任何法律保障。相较于软 法,司法建议的法律效力又是硬、强的,即对特定的司 法建议,被建议单位负有认真对待、及时回复的义务。 如司法建议被采纳,应及时反馈落实的概要情况;如不 能采纳或暂时不具备采纳条件的, 应及时回复说明理 由。 如拒不履行上述义务,可对相关单位予以罚款,负 领导责任或直接责任的人员应承担相应的行政责任甚 至是法律责任。从某种意义而言,被建议对象看待司法 建议的法律效力主要是一个态度问题。 只要作出一份 回复,表明一个态度,就说明其认真审视了自身工作, 接受了一次可能有效也可能无效的司法监督, 从而实 现司法建议制度治17.htm?fr=ala0_1 ,于 2010 年 7 月 10 日 访问。
②李郁:“司法建议该不该上升为强制行为? ”,载 2007 年 7 月 15 日《法制日报》。 ③刘晓鹏:“司法建议为何没人‘接茬儿’? ”,载 2007 年 3 月 20 日《人民日报》。 ④黄学贤、 丁钰:“行政审判中司法建议制度的几个基本问题”, 载 《苏州大学学报》(哲学社会科学版) 2010 年第 1 期。 ⑤周永坤:《法理学》,法律出版社 2004 年版,第 101 页。
表一:2007-2009 年全省中、 基层法院司法建议发出情况
发出数 发出数 发出数
发出数
0-10 件 11-50 件 51-100 件 101 件以上
中级法院 4 家
6家
3家
基层法院 43 家 47 家 17 家
4家
在 2007 年 至 2009 年 江 苏 省 法 院 所 发 出 的 3240
件 司 法 建 议 中 , 被 建 议 单 位 予 以 采 纳 的 分 别 为 353、 622、958 件 , 分 别 占 当 年 度 发 出 总 数 的 54.2%、60%、 61.7%; 被建议单位向人民法院作出书面回复的分 别 为 189、426、502 件 , 分 别 占 当 年 度 发 出 数 的 29% 、 41.1%、32.3%。 (采纳回复具体情况见图一)从上述数 据可以看出,人民法院发出的司法建议总体上针对性、 可行性较强,三年来被采纳的比例不断攀升,且均超出 了建议发出总数的一半。 但是被建议单位主动书面回 复的比例明显低于采纳数, 具体落实情况需要人民法 院主动回访才能知悉。造成上述现象的原因,一方面与 部分司法建议质量不高,针对性、指导性不强有关;另 一方面也与被建议单位重视程度不够、 司法建议缺乏 明确的法律效力、配套保障措施不足有关。
法建议工作的深入开展, 其法律效力这一瓶颈问题越 来越凸显。基于此,本文在考察司法建议法律效力现实 状况的基础上,研究其法律效力问题,并从实然和应然 两个角度对其实现机制予以探讨。
司法建议法律效力的现实考察 我国现行法律中, 有关司法建议的规定限于民事 诉讼法第一百零三条与行政诉讼法第六十五条, 而且