主权财富基金与国家安全

主权财富基金与国家安全：“大权衡”*

作者：本杰明·科恩（Benjamin J. Cohen）/加州大学圣巴巴拉分校政治学系教授（刘坤译）文章来源：《国际事务》2009年第4期

【摘要】近年来金融业最引人注目的现象是主权财富基金（SWFs）——大型公有投资组合的兴起，其在数量和规模上都迅猛增长。在全球环境已经被漫长的信贷危机搅浑的情况下，主权财富基金给国际金融监管带来了棘手的、可能极具争议的新问题。对于东道国的许多人而言，一种担忧是某些主权财富基金可能被或明或暗的政治目的所利用，这给全球货币治理带来了挑战：保持资本市场开放性以维护国际社会的整体利益与个别东道国在国家安全上的合理担忧，二者之间存在着“大权衡”（Great Tradeoff）。对于所有相关方而言，能否达成某种稳定的、可接受的平衡？从单独以及共同的角度看，接受国已经开始直接应对监管挑战。然而，到目前为止，所取得的成绩微乎其微，未能显著地扭转金融保护主义。对近来的一些提议所作的考察表明，对于大权衡没有什么万能的解决方案。但是，如果东道国政府能够就三个关键议题——定义、危机评估和争端解决——通过协商达成共识，争议的潜在可能性将大大降低。基于其在国际投资问题上的丰富经验，经合组织（OECD）或许是进行这种协商最合乎逻辑的场所。

近年来金融业最引人注目的就是主权财富基金（SWFs）——大型公有投资组合的兴起，最近，主权财富基金在数量和规模上都迅猛增长。主权财富基金有效地使其母国政府成为世界资本市场的参与者，同时也使得棘手的、潜在的有争议性的国际金融监管问题增加。目前，可以理解的是，政府决策者的注意力已经偏移到别处，更多关注房地产市场崩溃、银行破产和世界性的经济衰退等紧迫性问题。但是从长远看，主权财富基金引发的挑战仍然影响深远，而且不容忽视。

很多东道国（接受主权财富基金投资的国家）关注的一个主要问题是：一些主权财富基金可能被或明或暗的政治目的所利用。有学者直言指出：大多数国家的政府“都有把商业和政治混在一起的历史”。[1] 实际上，主权财富基金已经成为一种强有力的对外政策新工具。并非所有人都同意该风险的严重性，很多人赞同政治经济学家丹尼尔·德茨纳（Daniel Drezner），他认为对主权财富基金的担忧是被“夸大的”。[2]但是，人们对主权财富基金成为被利用的工具的担心是真实存在的。更糟糕的是，如果得不到解决的话，这些担心将会引发接受国经济“金融保护主义”浪潮的激增。用一篇先前发表的一篇文章的话说：“对主权财富基金的合理警惕可能很容易蔓延成不合理的歇斯底里。”[3]

两种相互竞争的目标是争论的焦点。一种是经济方面的：意图通过保护富有成效的国际投资机会来促进物质繁荣；另一种是政治方面的：每个政府都具有保护国家安全的权利和义务。因此给全球货币管理带来了一个棘手的挑战：一方面是保持资本市场开放性以维护国际社会的整体利益，另一方面是作为个体的东道国在国家安全上的合理担忧，二者之间存在着“大权衡”。对于所有关注方来说，可能出现稳定的、可接受的平衡吗？

本文的目的在于探讨解决这种监管挑战的可能答案。第一部分考察了主权财富基金近年来的

兴起状况，揭示了对它们的活动产生担忧的原因；第二部分评估了东道国的反应，这些国家迄今为止没有找到“大权衡”的令人满意的解决方法；第三部分回顾了近年来提出的大量改革思路，然而这些思路都没有现实的政治条件；第四部分提供了一些可推动监管政策向理想方向发展的适当建议；最后一部分是结论。

兴起

主权财富基金并不是新兴事物，尽管这个术语近来才被创造出来。[4]当今时代第一家可以被认为是主权财富基金的组织早于1953年建立在科威特，紧跟着是3年后英国政府在位于密克罗尼西亚的吉尔伯特群岛（即现在的主权国基里巴斯）成立的。其他的一些分别出现于70年代的阿布扎比、新加坡，80年代的文莱、阿曼，以及90年代早期的博茨瓦纳、香港、马来西亚、挪威等国家和地区。但是直到90年代后期这种潮流才真正流行起来。自从1998年以来，又成立了20余家基金，使得总数达到40家。预计在未来几年里还有更多更多主权财富基金出现。

截止到2008年底，主权财富基金被认为已经控制的资产总额约3.9万亿美元，[5]这已经是相当大的规模。据《金融时报》称，如大多数投资者一样，一些主权财富基金在2008年损失达到7千亿美元，这一损失在2009年将会继续上升。[6] 但是，主权财富基金的总体收益高出损失约5千亿美元。此外，一旦全球经济开始复苏，中期收益可能会进一步快速增长。国际货币基金组织早先发表的一份研究表明，到2013年，主权财富基金的持股将激增至6万亿--10万亿美元。[7]另一些预计则更高，到2015年将达到至少8万亿--12万亿美元。

[8] 这些数字使得主权财富基金被认为是世界经济中最重要的新兴“权力掮客”。[9]

基本目标

主权财富基金的基本目标在于对国家外汇资产的某些部分进行管理。大多数情况下，是国家中央银行货币储备的指定部分。尽管这不是普遍接受的主权财富基金的定义，但是大多数观察家认为，它们至少包括三方面共同点：（1）国有；（2）无显著性负债（significant liabilities）；（3）它们同央行储备的其他部分分开管理。[10]

对一些分析家来说，如美国前财务部官埃德温·杜鲁门，这种分类过于狭窄。[11]杜鲁门倾向于更为广泛的定义，增加两种国际控股类型的基金：政府养老基金以及国家的下一级行政单位（如美国的阿拉斯加和加拿大的艾博塔省）持有的基金。由于这类基金同样属于公有，他认为也会产生同样的动机问题。但这是值得怀疑的。实际上，任何一种类型都不会损害政治性投资的回报率。养老基金具有令人担忧的巨额负债问题，而下级行政单位如阿拉斯加和艾博塔省缺乏正式主权，极少能行使他们自己的外交政策。讨论焦点更多集中于更为严格意义的国家机构，它们有效代表了国家外汇储备投资的某种类型。阿布扎比和迪拜（阿拉伯联合酋长国的成员国）、香港（中国特别行政区）属于例外情况，它们与国家实体具有同等地位。

主权财富基金的兴起是20世纪90年代初石油价格暴增导致的商品价格的上升和全球收支失衡的直接结果。20世纪90年代后期，中央银行储备增加了2倍多——特别是在能源出口国以及东亚等新兴经济体。主权财富基金提供了一个提高政府外汇持有额（收入动机）的机会。传统上，央行储备主要的持有形式为低回报的美国国债或其他类似投资。对于能源和商品出