新时期城市更新发展趋势与实践思考

新时期城市更新发展趋势与实践思考

摘要：城市更新概念早在1958年已有权威界定，它经历了半个世纪以上的发展，函盖的多个发展历程，不断融合了新时代的特征。而在我国城市建设也经历着由“增量规划”向“存量规划”转变的过程，以人为本、社区层面、文化导向、环境提

升是新时期城市更新的四大导向及重要手段。

关键词：城市更新；连片改造；有机更新

一、城市更新的新时代特征

当时我国城市发展逐渐由“增量规划”向“存量规划”转变，我国城镇化率自

1978年至2013年从17.9%提升到53.7%，广东省城镇化率从16.9％提高到67.7％。2014年珠三角地区建设用地规模已超过8500平方公里，特别是深圳和东莞的国

土开发强度已逼近50%。广州、深圳、上海等城市已尝试将城市更新作为城市发

展的重要目标。广州成立了国内首个以城市更新为主要职责的政府职能部门“城市更新局”、深圳市在城市更新中已探索了多年并形成“深圳模式”。

新时期，城市更新更加强调渐进小规模再开发、利益共享、文化性、可持续

发展。城市更新的核心是处理分散产权与整体开发的矛盾，政府/官员、开发商、居民、公众、环境等多元利益主体利益冲突，并通过利益调整达到整治、开发与

保护的综合目标。

二、广州城市更新政策探索

2015年2月广州市正式设立国内首个城市更新局，将原有的“三旧”改造办公

室职能纳入，同时“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造规划及实施工作全面

升级为城市更新规划及实施工作。

回顾2010年前，广州主要是通过城市美化运动、危破旧房改造及退二进三等进行局部的、政府行为为主的城市更新。随着“东进西联、北优南拓中调”的战略

提出，城市更新正式上升为广州城市战略。2010年后，省市三旧政策及相关配套

政策陆续出台，广州城市更新逐渐由战略向政策转变，如《关于推进“三旧”改造

工作实施意见（试行）的通知》（粤府办〔2009〕122号）、《关于加强市“三旧”改造专项资金管理的意见》（穗旧改联字〔2010〕9号）。但此阶段的城市更新（“三旧”改造）存在整体与局部不协调、利益分配不均衡、以增量性拆建为主等

问题。2015年广州城市更新踏出了历史性一步，城市更新局正式成立，《广州城

市更新办法》（即“1+3”政策）、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》、《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》等一系列政

策出台，更明晰了各主体职责，同时从政策创新的角度落实政府主导、利益共享、放管结合及市场导向等有机更新目的。

三、南沙合成工业区的城市更新实践与思考

3.1背景与概况

合成工业区位于蕉门河中心区中区，是进入蕉门河中心区的东部门户。地块

西邻蕉门河中心区自贸区区块，东接黄山鲁森林公园，区位条件优越，改造条件

日趋成熟。目前，该地区产权情况复杂，多为工业厂房、宿舍及城中村，功能单一，产业老化，已不适应新的地区定位和发展要求。

3.2改造模式与实施计划

由于合成工业片处于蕉门河中心区非核心功能区位，自主改造对蕉门河中心

区整体形象影响不大，考虑权属人意愿，自主改造具有一定可能性。按照用地权属、控规导则及边界等，本次规划划分三个项目，分别为①板头村更新改造项目、②板头石场地块项目以及③旧厂片区综合改造项目。其中第1项采取微改造模式；第2项采取全面改造方式；第3项综合经济评估、20多个权属意愿及综合环境品质打造等因素，提出政府全部收储、自行改造结合政府收储两种方案。

为提高项目可操作性，促进项目实施，制定实施工作计划。明确各职能部门

的分工保障项目有力推进。建议政府平台主导一级开发，区土发中心征地后进行

整体开发运营，可与具备经验的社会企业联合运营。根据合成工业区的权属情况

及开发难易程度等综合考虑，制定分期实施计划。

3.3实践思考

（1）坚持以人为本为导向，方案转变重“造”轻“改”的规划思维套路，充分尊

重村民意愿，因地因需制宜采用“全面改造+微改造”相结合的更新方式，满足特色与品质的要求。

结合区位、发展条件及新的城市更新趋势，采用微改造的方式，打造共享包

容活力青年人才集居示范区。旧村片区结合村民意愿，通过创意改造提升住宅品

质的方式，既满足村民不愿全面拆迁的要求，又满足提升居住及整体满足品质的

需求。同时将这里打造为南沙提供南沙青年人才不同成长阶段需求、共享包容的

活力聚居示范社区。

2.坚持以社区层面为导向，转变片面满足单方追求经济利益的工作思路，采

用经济测算、共同参与等手段，实现村民得到实惠、村集体经济得到壮大、开发

商得到利益、城市面貌得到改善的目的。

本次规划经过问卷及2轮企业座谈会、1次村委座谈会、多次政府部门沟通会，深入了解各方意愿，确保共同参与，并通过经济测算等手段，提出多方共赢

的规划方案，利用方案下一步推进实施。

3.转变“方案”强“落实”弱的成果框架，针对本项目权属复杂等情况，从实施主

体责任、实施路径及产权与土地整备等方面落实具体实施措施。

某公司作为本次更新范围占地最大的企业权属者，产权割裂严重，债权人超

过20个。建议政府支持，某公司统筹，采用分步骤，分类型进行产权规整及权

益协调。根据开发意愿及难度，结合规划方案、现状建筑质量、物业运营情况、

地块位置及价值等综合分析，合理划分实施范围，分三期实施。

4.坚持文化性、环境提升为导向，充分利用片区位于黄山鲁山脚的独特区位，在绿轴梳理、通山步道预留、建筑高度及绿廊控制等方面，以精细化城市设计导

控方式，打通绿脉，彰显地区景观特色。

1）增加东西向绿廊，延伸蕉门河中心区已有绿廊，并与黄山鲁森林公园相连，预留接口。待未来公园内部形成完善的游览慢行系统后，在规划区内实现与城市

绿道的衔接。

2）绿廊交汇处形成社区公园、板头村绿地两个主要公共文化空间节点。

3）通过梳理现状村落内部公共空间，增加东西向的空间廊道。

4）沿金岭北路及内部主路，形成南北向的空间廊道，联系黄山鲁及金洲涌。 5）保留金洲涌两侧滨水绿带和板头村旁的规划绿地。结合新增道路、社区公共服务设施规划绿廊，联通山水生态系统，形成绿网，打造连续的慢行系统及街

区景观休闲健身场所。

四、总结

合成工业区城市更新片区策划作为广州新政策下南沙新区第一批更新改造项