浅析农产品质量安全管理的问题与对策

浅析农产品质量安全管理的问题与对策
摘要：农产品质量安全是维护农业产业健康发展、保障人民身体健康、实现国家长治久安的基石。

由于农业生产的特殊性，农产品质量安全风险起因复杂，整个产业链上安全隐患众多且不易监管。

为了有效控制农产品质量安全风险，需要加强对农民的宣传和培训，强化产业链上各个环节的监管，同时运用市场手段引导农产品安全生产和消费。

关键词：农产品；质量安全；产业链；监管
Analysis on Problems and Countermeasures of Quality and Safety Supervision of Agricultural Products
Abstract：The quality and safety of agricultural products is the“cornerstone” to safeguard the healthy development of the agricultural industry，to protect the health of people，and to achieve the stability of the country. Due to the special nature of agricultural production，the quality and safety risks of agricultural products are caused by a complex of reasons. The security risks of entire agricultural industry chain are numerous and difficult to regulate. In order to effectively control the risk of the quality and safety of agricultural products，it is necessary to strengthen publicity and training of farmers，emphasize the supervision of all aspects of the industry chain，and use market-based instruments to guide the safe production and consumption of agricultural product.
Key words：agricultural product；quality and safety；industry chain；supervision
改革开放30多年来，中国农业的生产力得到了极大的提高，农业技术和农业生产能力实现了飞跃，基本实现了农产品供需平衡，农业生产也实现了由数量到质量的转变，为广大人民群众提供了日益丰富的农产品。

随着科学技术的进步和经济社会的发展，人们对农产品生产的要求由解决温饱逐渐转变为越来越重视农产品的质量安全和营养问题。

然而，近年来不断曝光的“毒豇豆”、“毒奶粉”、“瘦肉精”等事件加剧了人们对农产品质量安全的担忧，严重破坏了整个社会的诚信体系，给中国的农业发展带来了严重的损失；同时也造成了人民群众对政府监管的不满和不信任，更有甚者对国家的经济发展丧失信心。

因此，保障农产品质量安全是关乎到中国农业产业健康发展、增加农民收入、维护社会稳定和谐的基石。

1 农产品质量安全的内涵界定
目前，学界对农产品质量安全的内涵并没有一个统一的界定，有的把质量和安全作为一个词组理解，有的把质量和安全作为一个组合[1，2]。

在农产品质量安全管理实践中，农产品与食品范围的界定关系到政府各部门管理职责的定位和管理范围的确定，质量与安全的区分还直接影响到公共政策的选择[3]。

本研究讨论的农产品是指中国《农产品质量安全法》规定的来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。

农产品质量安全是指农产品质量符合保障人体健康、安全的要求。

农产品质量安全包含了人们对农产品质量
和安全两个方面的需求。

农产品质量包含农产品的营养成分、感观、色香味等营养指标，而农产品安全则指不含有产生危及消费者健康隐患的有毒有害因素，其基本特征是农产品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制性标准和要求。

2 中国农产品质量安全现状
近年来，中国政府在“抓生产、保供给”的同时，加大了对农产品质量安全监管的投入及力度，从立法、制定标准、执法监管、检验检测、“三品一标”（即无公害农产品、绿色食品、有机食品、农产品地理标志）、国际合作、专项整治等方面开展了大量的工作，有效解决了有关一些质量安全的突出问题，大幅提升了中国农产品质量安全整体水平。

农业部的监测结果显示，2010年蔬菜、畜产品、水产品等主要农产品监测合格率总体达到96%以上，比2001年提高了30多个百分点。

2012年第二季度蔬菜、畜禽产品和水产品合格率分别为98.8%、99.7%和96.1%。

2012年上半年蔬菜、畜禽产品和水产品监测合格率分别为98.0%、99.7%和96.3%，继续保持较高水平，中国农产品质量总体是安全的。

尽管中国的农产品质量安全整体水平大幅提高，农产品质量安全监管体系也初步形成，但是近年来农产品质量安全事件依然时有发生，甚至曾被查处的“三聚氰胺”超标奶粉事件再次发生，“瘦肉精”猪肉屡禁不止，一次又一次地触动着公众的神经。

由此可见，当前中国农产品质量安全形势依然相当严峻。

3 中国农产品质量安全监管存在的问题
3.1 对农民的农产品质量安全知识培训力度不够
对农产品质量安全的监管，首先应当从生产源头上控制质量安全风险。

农户是中国农业的基本生产经营单元，也是中国农产品市场最基本的生产者和交易者，并且数量众多。

目前全国共有2.4亿农户，户均承包耕地0.5 hm2，农民专业合作社37.91万家，实有入社农户2 900万户左右，仅占全国农户总数的12%。

不改变农业生产组织化程度低、生产经营方式落后的状况，农产品质量安全问题就很难从根本上解决。

这是因为中国数量众多的小农户都是小规模的分散经营，当他们直接参与农产品市场交易的时候，必然产生较高的社会交易费用。

由于生产量小，难以实现规模效益，这也为终端产品检测带来了困难。

理性小农学派早就指出，农民都是有限“理性的经济人”，农民的所有生产行为都是以追求利润最大化为目的的，他们不会考虑太多的安全问题[4] 。

农民对农产品价格和销路的关注度远远高于对农产品质量安全的关注度，多数农民对国家有关农业投入品使用规定及符合质量标准要求的生产操作规范不清楚，对“三品一标”的认知程度不高，农产品质量安全追溯意识较差[5]。

并且限于自身的知识水平，很多农户也搞不懂技术上的安全性问题。

再加上分散种植，各个农户的产品质量很难控制，即使同一个农产品产地，有的农户农药使用量多一些，有的少一些。

此外，由于农户是分散交易，那么同一产地农产品的农药残留也会千差万别。

因此，不同地区、不同种类、不同数量农产品的生产者很难在统一规范的农业标准下发生市场行为。

相反，大量农户都可能在利润最大化的目标驱动下尽可能地降低生产经营成本，规避质量安全监管[6]。

3.2 缺乏对农产品产业链的系统监管
农产品具有不同于一般商品的独特性，主要表现在：农产品生产具有季节性，生产周期较长；农产品生产具有地域性和分散性，生产组织困难；受到自然灾害和市场风险的双重影响，其产量和品质易变化。

并且农产品产业链较复杂，产业链上的生产、运输、加工和销售等环节都可能产生质量风险。

在农产品产业链的
各个环节都存在不同程度的信息不对称问题。

而目前中国农产品质量安全监管的重心在上，即“上热、下冷、中间温”[7]，呈现出一定程度的“头重脚轻”的状况。

这一方面与基层质量安全保障体系建设薄弱有关，另一方面也与一些地方的县级以下政府及相关部门对农产品质量安全监管工作不够重视有关。

3.3 监管行为的滞后性
长期以来监管者和经营者之间存在着一个突出的矛盾：监管者总是在发生了一系列农产品质量安全事件后再采取一轮又一轮的专项整治行动，想通过这些整治行动达到解决问题的目的，而经营者总是会在一轮又一轮专项整治中寻找到应对的办法，以确保在整治期间不被监管者查处，所谓“上有政策，下有对策”。

整治活动不会天天搞，等整治活动结束后又会回到原来的状态。

这也是诸如“三聚氰胺”、“瘦肉精”等安全事件反复出现的症结。

主要原因还是监管部门和经营者之间缺乏有效的互动交流平台，监管部门难以对经营者进行有效的宣传引导，难以对经营者的信息数据等进行有效的统计汇总，无法为科学决策提供准确的依据。

3.4 监管和惩罚的力度不够
中国目前的农产品质量安全监督惩罚力度还不够。

相关法律、法规不够到位，生产者和经营者违法成本偏低。

此外，中国许多县区以下农产品质量安全检测中心尚未通过计量认证，现有的仪器、设备、技术、人员等资源也还不能满足和适应农产品质量安全监督检测项目和参数的要求。

加上农产品质量安全标准体系不够完备，缺乏有效的技术依据，无法执法监督，对质量安全的控制没有起到约束作用。

4 加强农产品质量安全管理的对策建议
4.1 加大对农民的宣传培训
对农产品质量安全的认知水平极大地影响了农户农产品安全生产的决策。

农户的农产品质量安全意识越高，其生产行为就越规范。

因此，农业部门在监督农业生产的同时，应加强对农户的安全生产知识的宣传教育与生产技能培训，加强农户的农产品质量安全意识和可追溯意识，尤其需要加大认知程度较低的农户群体的宣传力度。

同时，申请专项资金用于农户缺乏的农产品质量安全相关技术培训，例如农业投入品合理使用、标准化的生产操作规范、建立生产记录制度、先进适用的包装标识技术等。

4.2 通过产业化组织农户生产
借鉴“供港蔬菜”的模式，中国农业产业化发展的方向必然是设施农业和农业生产合作社，或者是公司化农业，就是把单个的农户变成产业工人，按照统一的安排进行生产，这样才能有效控制风险。

通过推广农业产业化经营，将分散的小规模农户组织起来开展农产品的规模化生产，既有利于实现耕地资源的合理开发与利用，又有利于实现农产品的标准化生产，从而加强对农药等要素使用的有效监督和管理。

4.3 健全农产品产业链全过程的质量安全监管体系
农产品质量安全监管的重心应该下移，重点是健全基层农产品质量安全监管体系。

将财力、物力和人力向县乡两级倾斜，完善基层监测和检测设施设备建设，加强基层农产品质量监督检测人才队伍建设。

充分调动县乡两级基层农产品质量安全监督检测的积极性，深化农产品产业链的源头管理，认真落实农产品产地准出的各项检测工作[8]。

在农产品产业链上的生产、运输、加工和销售等环节实行多部门协作，加强政府各有关部门的统一组织和协调配合，实行全过程管理。

4.4 完善的监督和惩罚机制
在关乎人民群众生命健康和社会稳定的农产品质量安全问题上，必须做到对农产品安全违法事件零容忍，必须严惩涉及农产品质量安全的不良企业。

通过严惩违法行为，引导农产品企业重视产品质量安全，让企业意识到产品质量安全就是企业的核心竞争力和生命力。

必须强化企业作为农产品质量安全第一责任人的理念，在出现安全问题的时候尽快在第一时间澄清，主动承担责任，避免不必要的社会恐慌，维护社会稳定。

同时，还需要其他社会组织和消费者的监督，调动全社会成员积极关注农产品质量安全，了解农产品质量安全常识，人人担负起维护农产品质量安全的责任[9]。

并将农产品质量安全管理纳入政府目标考核范围，对因工作不力而发生重大急性中毒事故的，要追究领导责任[10]。

参考文献：
[1] 金发忠. 关于农产品质量安全几个热点问题的理性思考[J].农业质量标准，2005（1）：13-19.
[2] 吕巧枝.我国农产品质量安全现状与发展对策[J].中国食物与营养，2007（4）：10-13.
[3] 樊红平，叶志华.农产品质量安全的概念辨析[J].广东农业科学，2007（7）：88-90.
[4] [美]西奥多.W.舒尔茨. 改造传统农业[M].梁小民，译.北京：商务印书馆，1999.
[5] 冯忠泽，李庆江.农户农产品质量安全认知及影响因素分析[J].农业经济问题，2007（4）：22-26.
[6] 张晓凤，赵建欣，朱璐华，等.农户安全农产品供给的影响因素分析[J].安徽农业科学，2010，38（14）：7591-7594.
[7] 武兆瑞. 保障我国农产品质量安全的问题与对策探析[J].农业质量标准，2009（4）：4-13.
[8] 李长健，干静. 完善我国农产品质量安全政府监管的对策建议——以服务型政府理念为理论基础[J].中共四川省委党校学报，2011（1）：57-61.
[9] 李怀.发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[J].东北财经大学学报，2005（1）：3-8.
[10] 吴淼. 激励不相容与农产品质量安全公共治理困境[J].华中科技大学学报（社会科学版），2011，25（4）：60-65.。