第四讲 公共政策分析的基本方法
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该方法的主要内容有：
1·区分健康与疾病
医生最基本也是最重要的任务在于：就是确定什么 是健康，什么是疾病。病情不清，给人下药，药劲越 猛，危害越大。处理政策问题同样如此，下力气解决 那些虚幻的或本不是问题的问题，不仅浪费政策资源， 而且有害无益。因此政策分析关键的任务在于：先要 选择做正确的事，然后再考虑怎样正确地做事。
2·区分症状与疾病
医生通常根据当时发现的病人的症状做出诊断，以 便采取恰当的治疗方法。 有时，难以发现明显的症状， 就只能留待进一步的观察或采取比较温和保守的治疗方 法。一般来说，症状不等于疾病，而且不同的疾病可能 表现为同样的症状，所以医生的诊断非常重要。同样， 政策分析人员作为诊疗社会问题的“医生”，也需要具 备区分“症状”与“疾病”的本领。
但现实生活中往往难以找到那种独立且清晰的原因。
▪ 同样的症状，不同的疾病 有时，人们把问题表象方面的东西看成是问题本身，
原以为找到了解决问题的好方法，其实我们是在解决一 个“错误”的问题。
▪ 流行性疾病的诊断 一些疾病是周期性发作的，某种治疗方法在这个
时期内有效，但在另一个时期可能无效。政策问题的分 析诊断同样如此，这个阶段的原因并不一定是那个阶段 的原因。
第 四讲 公共政策分析的基本方法
一、比喻的方法
当我们用已知的事物来理解和说明其他事物的时候， 往往需要借助比喻。最简单的比喻方式就是A像B，如， 某人像老虎一样，就是借助老虎的形象来表现这个人的心 理特征。尽管比喻的方法不可避免地会受到光环效应（极 端化、夸大化的心理效应）的影响，但在把握事物整体特 征方面具有不可替代的作用。
3·区分不同类型的疾病
▪ 急性病 疾病对人体发动短期的、急剧的进攻，如果不及时
治疗就可能产生严重的后果。在公共政策领域，出现 的突发性事件或危机事件可视为“急性”的社会问题， 这在军事和外交领域常常发生。
▪ 慢性病 一种持续性的疾病，只能对其加以控制，很难将
其最终治愈或根除。从公共政策的角度来看，一些政 策问题持续很久，也“治疗”了很久，但收效甚微， 更不可能在一个明确固定的政策时限内予以彻底解决。 如贫困问题，一项项政策出台，但贫困问题依然存在。
▪ 医源性疾病 人们在求医的过程中，由于某种因素又得了新的
疾病，如乱开药，医生水平低，医院管理等问题都有 可能导致医源性疾病。社会问题有时也带有医源性疾 病的特征，解决某个政策问题的“良药”，可能正是 导致其他社会问题的原因。
4·诊断的难点
▪ 相互作用与影响 人们总是希望试图发现一种现象背后的单独原因。
如，2006年5月31日中午，近200名工人冲进北京 市望京国际商业中心，想讨回工作3个多月的工程款， 遭到拒绝后与10多名不明身份的男子发生冲突，造成 28名工人受伤，其中2人伤势严重 。
二、中央及各地政府采取的措施 农民工工资拖欠问题近年来引起了各级政府的高度
重视。2003年1月，国务院发出《关于做好农民进城务 工就业管理和服务工作的通知》（国办发1号），提出 要解决拖欠克扣农民工工资等问题。2003年10月24日， 温家宝总理在走访三峡移民时，帮助农民工熊德明讨回 了欠薪。温总理行动的重大意义还在于吹响了全国清欠 运动的号角。此后，各地纷纷采取多种措施，为农民工 追讨欠薪。北京专门成立了建委清理拖欠民工工资工作 领导小组；福建各地成立了由劳动保障、建设等14个部 门及法院组成的“坚决纠正企业拖欠克扣农民工工资问 题协调小组”；江苏等地采取了农民工工资保证金等制 度。这些措施取得了一定的效果，但是总体而言农民工 工资拖欠问题直至目前仍没有彻底解决，农民工的合法 权益仍没有得到很好的保障。
▪ 传染性疾病 传染性疾病蔓延速度快，影响范围广。传染病的
治疗首先需要进行隔离，其次要搞清楚传染的渠道， 再次要发现病菌的抗体。这种治疗方法对解决某些政 策问题给予了重要启示。
▪ 不治之症 由于受到人的认知和科技发展水平的限制，有些疾
病我们还没有发现有效的治疗途径，如某些癌症。由 此我们不难发现一些类似的社会问题（“社会之癌” 的问题），我们所能做的只是尽量防止“癌细胞”的 扩散，而不要幻想什么彻底消灭或根除。否则，就是 巨大的政策资源浪费。
一、农民工欠资现状 据不完全统计，全国现有民工11500亿元，其中，建 筑行业拖欠农民工工资的现象最为集中和严重。这些被 拖欠的工资都是农民工的辛苦钱、血汗钱，是众多农民 工一家老小维持最基本生活的主要来源。拖欠、甚至恶 意拖欠农民工工资严重影响到农民工及其家庭生活，严 重影响到农民工对党和政府的信任，严重影响到社会主 义和谐社会建设。
（一）社会问题的比喻
英国学者霍格伍德(Brian W. Hogwood)和彼德斯(B. Guy Peters)在《公共政策的病理》一书中，运用了医学的 比喻，对社会问题进行了系统的“病理”分析，提出要通 过 多种方式，从不同角度认识和分析社会问题这一复杂现象， 从而确定有效的“诊疗”方案。他们研究问题的思路在公 共 政策领域引起了极大反响。
▪ 预防比治疗更有效
预防为主的道理人人明白，但在政策实践中不难 发现，太多的政策资源被用来处理已经出现的问题， 而预防工作的投入却少得可怜。人们似乎已经对这种 本末倒置的做法习以为常。当然，在政策分析领域， 知识的匮乏限制了我们的预防工作，有时我们不得不 在一些迹象出现之后才采取相应的措施。
资料（《中国改革报》）：如何解决农民工工资 拖欠问题
三、政策分析 分析一：该问题是中国城乡二元体制的后果 20世纪80年代中后期开始，大量农村剩余劳动力
▪ 先天性疾病
有些疾病不是后天患上的，而是与生俱来的。相 对而言，后天得的疾病通过自身肌体的抵抗力或对症 下药治疗多能得到痊愈，但先天的疾病往往与器官构 成整体，难以发现有效的治疗办法。在政策实践领域， 具有这种特征的政策问题多存在于政府组织机构自身 的构造中，一些组织从它产生的那一刻起，就已经埋 下了问题层出不穷的种子，如“权力腐败”问题。
1·区分健康与疾病
医生最基本也是最重要的任务在于：就是确定什么 是健康，什么是疾病。病情不清，给人下药，药劲越 猛，危害越大。处理政策问题同样如此，下力气解决 那些虚幻的或本不是问题的问题，不仅浪费政策资源， 而且有害无益。因此政策分析关键的任务在于：先要 选择做正确的事，然后再考虑怎样正确地做事。
2·区分症状与疾病
医生通常根据当时发现的病人的症状做出诊断，以 便采取恰当的治疗方法。 有时，难以发现明显的症状， 就只能留待进一步的观察或采取比较温和保守的治疗方 法。一般来说，症状不等于疾病，而且不同的疾病可能 表现为同样的症状，所以医生的诊断非常重要。同样， 政策分析人员作为诊疗社会问题的“医生”，也需要具 备区分“症状”与“疾病”的本领。
但现实生活中往往难以找到那种独立且清晰的原因。
▪ 同样的症状，不同的疾病 有时，人们把问题表象方面的东西看成是问题本身，
原以为找到了解决问题的好方法，其实我们是在解决一 个“错误”的问题。
▪ 流行性疾病的诊断 一些疾病是周期性发作的，某种治疗方法在这个
时期内有效，但在另一个时期可能无效。政策问题的分 析诊断同样如此，这个阶段的原因并不一定是那个阶段 的原因。
第 四讲 公共政策分析的基本方法
一、比喻的方法
当我们用已知的事物来理解和说明其他事物的时候， 往往需要借助比喻。最简单的比喻方式就是A像B，如， 某人像老虎一样，就是借助老虎的形象来表现这个人的心 理特征。尽管比喻的方法不可避免地会受到光环效应（极 端化、夸大化的心理效应）的影响，但在把握事物整体特 征方面具有不可替代的作用。
3·区分不同类型的疾病
▪ 急性病 疾病对人体发动短期的、急剧的进攻，如果不及时
治疗就可能产生严重的后果。在公共政策领域，出现 的突发性事件或危机事件可视为“急性”的社会问题， 这在军事和外交领域常常发生。
▪ 慢性病 一种持续性的疾病，只能对其加以控制，很难将
其最终治愈或根除。从公共政策的角度来看，一些政 策问题持续很久，也“治疗”了很久，但收效甚微， 更不可能在一个明确固定的政策时限内予以彻底解决。 如贫困问题，一项项政策出台，但贫困问题依然存在。
▪ 医源性疾病 人们在求医的过程中，由于某种因素又得了新的
疾病，如乱开药，医生水平低，医院管理等问题都有 可能导致医源性疾病。社会问题有时也带有医源性疾 病的特征，解决某个政策问题的“良药”，可能正是 导致其他社会问题的原因。
4·诊断的难点
▪ 相互作用与影响 人们总是希望试图发现一种现象背后的单独原因。
如，2006年5月31日中午，近200名工人冲进北京 市望京国际商业中心，想讨回工作3个多月的工程款， 遭到拒绝后与10多名不明身份的男子发生冲突，造成 28名工人受伤，其中2人伤势严重 。
二、中央及各地政府采取的措施 农民工工资拖欠问题近年来引起了各级政府的高度
重视。2003年1月，国务院发出《关于做好农民进城务 工就业管理和服务工作的通知》（国办发1号），提出 要解决拖欠克扣农民工工资等问题。2003年10月24日， 温家宝总理在走访三峡移民时，帮助农民工熊德明讨回 了欠薪。温总理行动的重大意义还在于吹响了全国清欠 运动的号角。此后，各地纷纷采取多种措施，为农民工 追讨欠薪。北京专门成立了建委清理拖欠民工工资工作 领导小组；福建各地成立了由劳动保障、建设等14个部 门及法院组成的“坚决纠正企业拖欠克扣农民工工资问 题协调小组”；江苏等地采取了农民工工资保证金等制 度。这些措施取得了一定的效果，但是总体而言农民工 工资拖欠问题直至目前仍没有彻底解决，农民工的合法 权益仍没有得到很好的保障。
▪ 传染性疾病 传染性疾病蔓延速度快，影响范围广。传染病的
治疗首先需要进行隔离，其次要搞清楚传染的渠道， 再次要发现病菌的抗体。这种治疗方法对解决某些政 策问题给予了重要启示。
▪ 不治之症 由于受到人的认知和科技发展水平的限制，有些疾
病我们还没有发现有效的治疗途径，如某些癌症。由 此我们不难发现一些类似的社会问题（“社会之癌” 的问题），我们所能做的只是尽量防止“癌细胞”的 扩散，而不要幻想什么彻底消灭或根除。否则，就是 巨大的政策资源浪费。
一、农民工欠资现状 据不完全统计，全国现有民工11500亿元，其中，建 筑行业拖欠农民工工资的现象最为集中和严重。这些被 拖欠的工资都是农民工的辛苦钱、血汗钱，是众多农民 工一家老小维持最基本生活的主要来源。拖欠、甚至恶 意拖欠农民工工资严重影响到农民工及其家庭生活，严 重影响到农民工对党和政府的信任，严重影响到社会主 义和谐社会建设。
（一）社会问题的比喻
英国学者霍格伍德(Brian W. Hogwood)和彼德斯(B. Guy Peters)在《公共政策的病理》一书中，运用了医学的 比喻，对社会问题进行了系统的“病理”分析，提出要通 过 多种方式，从不同角度认识和分析社会问题这一复杂现象， 从而确定有效的“诊疗”方案。他们研究问题的思路在公 共 政策领域引起了极大反响。
▪ 预防比治疗更有效
预防为主的道理人人明白，但在政策实践中不难 发现，太多的政策资源被用来处理已经出现的问题， 而预防工作的投入却少得可怜。人们似乎已经对这种 本末倒置的做法习以为常。当然，在政策分析领域， 知识的匮乏限制了我们的预防工作，有时我们不得不 在一些迹象出现之后才采取相应的措施。
资料（《中国改革报》）：如何解决农民工工资 拖欠问题
三、政策分析 分析一：该问题是中国城乡二元体制的后果 20世纪80年代中后期开始，大量农村剩余劳动力
▪ 先天性疾病
有些疾病不是后天患上的，而是与生俱来的。相 对而言，后天得的疾病通过自身肌体的抵抗力或对症 下药治疗多能得到痊愈，但先天的疾病往往与器官构 成整体，难以发现有效的治疗办法。在政策实践领域， 具有这种特征的政策问题多存在于政府组织机构自身 的构造中，一些组织从它产生的那一刻起，就已经埋 下了问题层出不穷的种子，如“权力腐败”问题。