中国行政区划的基本问题思考

中国行政区划的基本问题思考

国家为实施行政管理而划分疆域，是为“行政区划”，属于政权体系中的基础要政。中国近现代百年来，风云变幻，地覆天翻：每当国家政权更替，行政区划的改革措施纷纷出台；每当社会进程转折，关于行政区划的议论再度鹊起。百家争鸣、且言且行之余，中国行政区划的基本问题仍无定论，故陈述己见权充一家之言……

省区之“大”有益

今自西安驱车汉中，横穿秦岭动人心魄：疾行于峰峦叠嶂、云遮雾罩之间，时入漫长隧道，时过凌空桥梁；已是阳春三月，山北阴冷干旱，山间或遇鹅毛大雪，山南一派南国风光，汉中居民多南方习俗、操四川口音……一道横亘数省的秦岭，高大、雄浑，行车非两小时不能穿越，难怪能挡住北上的暖汽、南下的寒风，成为天然的南、北方分界岭。当初，硬将秦岭南北气候、景观、民风迥异的两类地域划为一省，全然不合一般行政区划常规，古人这是怎么了？

现代历史地理学家谭其骧称，古代“只考虑如何有利于当时的封建统治，而是否有利于地方建设和经济发展，根本不在考虑之列”，所遗存不合理的行政区划，“最显著的莫过于陕西省”——元朝系蒙古高原游牧民族“逐步南侵”完成统一的，“所以它一贯推行以北制南政策，藉以加强其统治，它不愿意秦岭以南完整地划属于一个行政区，才硬划一部分（今汉中、安康2地区）以属陕西，形成了700年来这样一个地跨秦岭南北的极不合理的行政区划。”

谭又指出，源自明代“直隶”、“南直隶”和清代前期“江南省”的江苏、安徽2省，“都是既跨有长江南北，又跨有淮河南北的不符合自然、经济和文化区域的区划”——其前身“江南省”，“直到康熙初年，才觉得这个省太大，要把它一分为二。又因如果分成南、北2省，则贫富过于悬殊，所以就分成东、西2省，东为江苏，西为安徽。这样划分下来，便形成了2省都有江南、江北、淮北3个不同经济、风俗地域的格局。”

对元代形成、明清大致沿袭并屡有局部调整的省制，1913年由康有为的《废省论》首开先河，民国年间有过几次“批判”高潮。学者或从历史溯源，或依国情分析，或与西方比较，几乎众口一词将中国行政区划弊端归咎于省区之“大”：地广难以治理，县多不便领率，助长地方割据，……历届中央政府主管部门也多有研讨。于是，有的主张废省改“州”或改“道”，有的提议将一省分为几省，个人或主管部门所拟“划小”省区方案不下十几个，总之必欲成倍（甚至几倍）增加中央政府直辖的一级行政区域而后快。

例如：对陕北高原、关中平原、陕南盆地三个自然区域组成的陕西省，有主张以秦岭为界划为两省——1944年黄国璋等、1948年傅角今的陕西省、汉中省，1945年洪绂的关中省、汉中省，1946年张其昀的陕北省、陕南省；有主张将陕北榆林等地（或加绥远省南部）另划为第3省——1931年张我华等的长安、汉中、延安3省，1940年胡焕庸等的关中、汉中、榆林3省，1944年吴传钧的关中、汉中、河曲3省。无论改划为两省、三省，不再将秦岭南、北地域划归一省却是它们的共同点。

反对缩小省区之言虽稀，却也掷地有声。代表作有1946年施养成的《论缩小省区与调整省县区域》：先逐一批驳主张缩小省区的种种理由，再引证秦汉以来方域变迁及英、法等国现状，指出今日政府主要任务是“服务”，认定“省区不但不必缩小，实在不能缩小”，其“问题不在大小，而在它不合自然条件”。进而强调“经济”是最重要、最基本的社会事业，“所谓经济行为就是生产，生产就是利用自然”，划分政区应以自然条件为唯一（至少为主要）标准，应令省区的自然条件一致并成为“单纯的生产区域”。

一国一省，地盘“大”究竟有无益处？试看，当“二战”凶焰燃遍欧亚，诸多小国难逃覆灭厄运，而苏联、中国却经持久抗战最终转败为胜，谁能说所凭“地利”不是国土辽阔？中国之内亦然：近800年来，省制自元代形成、经历代完善，既能“任凭风浪起，稳坐钓鱼船”，且近现代中央政府屡次打消“划小”之念，可见其根深蒂固且“利”大于弊，至少是耐久、实用。况且，漫长历史岁月铸就的省域文化，如皖系、湘军、晋商、粤菜、云烟、蜀绣、豫剧、……直至国人的籍贯、风俗（以“方言”为标志）、理念，也容不得现行省区骤然面目全非。

中国疆域辽阔但地理环境并不理想，山地、高原多平原少，气候极易北旱南涝，风调雨顺的好年景不多；况且，人口多耕地少，城镇分布不均，财赋差异悬殊。现行省区幅员广阔些，最大优点就是便于调剂余缺、保持社会平衡：不同自然条件统筹利用，好、中、差地区搭配治理，各种经济形式优势互补；平时边致富、边扶贫，纵遇天灾人祸也不乏缓冲、回旋余地，正所谓“西方不亮东方亮”，“堤内损失堤外补”——同样的人员伤亡、物质损失，在独生子女三口之家若系灭顶之灾，对人丁兴旺的大家庭不过是伤筋动骨。

至于某些省区未按单一自然条件划分，固然有封建统治者的政治考虑，于今也并非有害无益。现代地理学者胡焕庸1940年受命改划陕西为3省时，也不禁顾虑“汉中、关中、陕北一分开来，那贫富的悬殊，简直是不可思议。”如今，陕西以纵跨3个地形区而气候、物产多样，堪为大西北的富庶之地——陕北的煤炭、石油，关中的小麦、棉花、畜牧，陕南的水稻、森林、水电，簇拥身为西北最大都市的省会西安。纵观长江、黄河，作为省界的河段较少，横贯省区却屡见不鲜——境内，除两岸建设得以兼顾外，用水可免省际纠纷，治河并无双方推诿，防洪杜绝部署空隙……

《红楼梦》感叹“大有大的难处”，中国现行省区却是“大有大的益处”。国家处在关键的转型、建设时期，关系国泰民安的一级行政区划——省区，既然其规模大小并未构成突出的社会矛盾，那么在必要的局部调整之外，还是保持总体稳定为好。

层次之“多”可减

往昔人们指责“省大”，总是与“县多”捆绑一处，主因不外乎二者合一催生了冠名“地级”的中转层次——地级市、自治州、地区（盟）。古往今来，若维持已有省区规模，则省、县间行政层次必不可少；若去除省、县间行政层次，则必须缩小已有省区规模，似乎成为一道难以变通的命题、一条无法逾越的定理。此情此景，历来“剪不断，理还乱”，难怪民国名士孔庚发问：“中国国大，故省亦大，省大可缩小，则国大将若之何？”

理想中的省、县两级制，曾在1930年前后的中国昙花一现：伴随广东革命政府的北伐进程，孙中山《国民政府建国大纲》在陆续背弃北洋政府的各省施行。然而省、县间的“道”制一经废除，各省又自设“行政长”、“县政督察专员”、“首席县长”等中转层次，经中央三令五申方逐步改观。1932年10月，蒋介石出于政治、军事需要，力主各省划设“行政督察区”：“……然按我国省区，大都地域辽阔，交通不便，所辖县治多者逾百，少亦六十以上，遂使省与县之间上下远隔，秉承、监督两俱难周以故，省政府动有鞭长莫及、呼应不灵之苦，而出任县长者辄存阳奉阴违、蒙蔽取巧之心。”

迫于一省直辖众多县份之难，代表省级政府督察县市的“行政督察区”不仅在国民党统治区普遍设立，也沿用于共产党开辟的抗日根据地和以后的解放区，行政层次自上而下为边区（行署）—行政督察区（专员公署）—县（政府）。新中国的前30多年间，由于地级市数量不多且很少辖县，全国主要通行省（自治区）—专区（1968年改称“地区”）—县（市）体制。名为省级政府派出机构管辖的“专区（地区）”，实际充当省、县间的基本行政层次。1983年全面推行“地（区）市合并”、“撤地（区）设市”和“地（区）改市”后，绝大多数“地区”遂被地级市取代。

无疑，国家施政增效、地方建设兴盛都需要省、县直接面对，去除中间“隔离带”。20世纪90年代，已有学者在“省—市—县”体制施行中坦言：应进一步虚化“地区”，“合理划分市与所辖县的事权与财权”，“待时机成熟时，再撤销地区及‘市管县’体制”（刘君德、舒庆）。2009年的中央“1号文件”终于提出：“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”联想中国的军事体制改革，确有异曲同工之处：国“大”兵“多”本为常理，现代化国防成百万削减兵员自然另有依靠——精兵装备“利器”，高科技代替“人海”，数量损失由“质量”补偿。

在此之前，“省直管县”体制仅在海南、台湾这样辖县不超过20个的小省实现。今后若普遍推行，仍难回答“省直管多少县为宜”，因为国内的地理条件差异太大：论县的面积，西部大于东部，边疆大于内地，人口分布则相反。新疆上万平方公里的县有40多个，其中19.9万平方公里的若羌县（人口3万）比河