地方政府债务的基本状况

地方政府债务的基本状况
一、地方政府债务定义及分类
地方政府债务是指地方各级政府机关、事业单位或其他组织，以政府的名义向国内或境外承诺或担保的，负有直接或间接偿还责任的债务。

按照债务的法律性质，地方政府债务可以分为显性债务和隐形债务。

按照债务发生的概率，地方政府债务可以分为直接债务和或有债务。

按照法律责任主体，地方政府债务分为以下三类：第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿还困难时，政府可能需给予一定救助。

二、地方政府债务的现状
1、债务规模巨大
我国地方债务现状已经十分严峻，债务的总体规模极其庞大，上至省、自治区，下到各级地方政府都有不同程度的负债，截止2013年6月，全国地方政府债务余额为178908.66亿元，下表还列举了各省地方政府债务余额：
表1 各省债务规模及占比
这些数据只是审计结果，如果加上隐形债务，地方政府所背负的债务负担将更大。

不仅31个省、自治区、直辖市不同程度地负有各种债务，而且省、市、县、乡镇各级政府均有不同形式的举债行为。

2、举债主体繁多，债务覆盖面广
我国各省（自治区、直辖市）皆负有数额不等的各种债务和形式不同的举债欠账行为。

地方政府债务主要集中在市级层面，占比40%，其次是省级和县级，乡镇债务占比较低。

与地方财力直接挂钩的负有偿还责任债务，其在不同层级的占比结构差别比较大，省级较低，为34.2%，市级66.4%，县级78.5%乡镇84.2%，这反映出：层级越下沉，债务偿还对财力的需求越大，这与中国目前地方基层政府财力吃紧形成“倒挂”局面。

表2 不同地方政府层级债务规模单位：亿元
地方政府的举债主体除了政府部门和机构，还包括融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等，涉及主体繁多。

第一类负债主体是融资平台，其债务占比较高的省份主要是湖南重庆安徽湖北广西，占比在60%以上，江苏陕西和海南占比也比较高，分别为57%53%和52%。

这些区域大部分是承接产业转移的主要省份。

第二类负债主体是政府部门和机构，欠发达省份该类负债主体负债占比较高：山西新疆宁夏吉林占比50%以上，内蒙古青海占比45%以上，云南占比35%以上。

第三类负债主体是国有独资或控股企业，国有企业占比较高的省市，该类债务占比较高：福建甘肃占比40%以上，上海浙江和天津占比近35%以上。

第四类负债主体是经费补助事业单位，少数几个省市占比较高，北京占比近50%河南占比25%。

表3 地方政府举债主体
3、城市建设类债务比重大
由于我国正处于社会主义市场经济转轨过程中,市场经济的主体地位尚未完全确立,为了保证市场经济的良性健康发展,政府还需要对市场行为进行必要的干预。

加之2008年金融危机的影响,使得我国中央政府出台一系列经济刺激政策来盘活国内市场,增加国内投资。

除了宽松的货币政策之外,还提出了4万亿的财政投资计划,于是,大规模的国内基础性建设在全国轰轰烈烈的展开。

相关数据表明，:我国地方政府市政基础设施建设贷款约占直接显性债务的50%以上。

总体来看,以基础设施建设负债为主的建设性债务成为地方政府的主要债务类别,县、乡两级政府负债,则是以经常性债务为主。

4、近年偿债压力大
从偿债年度看，2013年6月底统计的地方债务余额中，有18.41%于2013年下半年偿还，19.94%于2014年到期偿还，15.52%于2015年到期偿还，2018年及以后到期偿还的仅占27.27%，可见近年偿还压力极大。

5、缺乏统一口径，缺少预警机制。

目前对于地方政府的负债项,各级政府均缺乏统一的统计口径,虽然各级政府每年都在填报财政部下发的《地方政府性债务报表》,但填报口径并没有详细规定,各地的各级政府按照自己的理解和意愿填报,随意性较大。

在我国大规模的地方政府债务中,隐形债务占着相当大的比重,而且地方债务存在着显性债务隐性化的趋势。

因为我国的预算法等相关的法律法规对政府赤字、政府举债等行为做了明确的禁止规定,政府不得负债、不能列赤字,尽量做到收支平衡。

各级地方政府为了逃脱举债的法律责任,举债的方式都采用间接的方式,最终结果是大规模的隐性债务产生了
目前我国尚未建立起完整的地方政府债务风险预警系统。

地方债是地方政府以筹集财政收入为目的而发行的。

地方政府通过举债而享受债务带来的短期收益,而发行债务所带来的成本则很可能最终要由中央政府来承担。

我国的政治体制决定了中央政府责无旁贷的成为地方政府的担保人,地方政府消费,中央政府买单,由此会使一个地区的债务风险通过债务传导机制,产生蝴蝶效应,呈现出扩大蔓延的趋势,最终可能影响整个财政系统的安全由于无法获得真实准确数据,国际
上惯用的债务预警指标,如负债率、偿债率等也就无法运用,更无法建立有效的债务预警机制。

三、目前还债资金来源
1、土地收入
2、借新债还旧债
截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。

11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。

一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高。

由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。

14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。