行政管理中综合执法

试论行政管理中的综合执法
摘要：在我国行政执法面临困境的情形下，行政机关对行政执法进行诸多探索，经过联合执法而形成今天的有法可依的综合执法。

但目前的综合执法尚存在很多自身难以解决的问题，这些问题如果解决得不好，就会导致综合执法的失败。

综合执法需要法治环境的基础作为依托，才能发挥其重要作用。

关键词：综合执法法治环境
综合执法是行政机关为解决当前行政执法中执法权限不清、职能交叉、多头执法和滥执法等现象而在实践中探索出来的新办法。

综合执法机构是由法定机关决定，由政府建立的依法能够行使两个或两个以上行政机关部分执法权的执法机构。

综合执法机构的设立，解决了行政执法中乱如麻絮的职权交叉问题，但其自身也存在着一些难以解决的问题。

笔者就以下几个方面谈谈对综合执法模式的看法。

一、综合执法机构设立的背景
先行执法机制所面临执法困境的事实。

随着社会分工越来越细，市场经济的逐步深入，社会关系愈来愈复杂，现代行政管理所涉及的领域也越来越多，这无疑会给行政管理带来难度，尽管行政机关也进行了许多尝试和努力，但效果并不令人满意，行政执法面临的诸多困境已是不争的事实，如黄、赌、毒等社会丑恶现象沉渣泛起，假冒伪劣商品泛滥成灾，对药品、医疗器械的生产管理乏力，对医疗用血采集管理不严，对利用现代传媒发布有害或不健康的信息管
理办法不多，生产、销售有毒有害食品屡禁不止，重特大事故频频发生等等方面都存在着林林总总的问题，这些问题无一不是关系到民生的大事，然而行政机关面对这些问题的存在却出现“执法疲软”，甚至无所作为，束手无策。

这令我们的纳税人不禁要问，行政执法机关整天到底在干哈？归根到底，是我国现行行政执法机制不够完善。

二、当前我国行政执法过程中存在的问题及其原因
（一）行政执法体制不健全、不科学
现行行政执法体制缺乏科学性与法治性，这主要表现在执法权太分散，行政执法机构的设置也比较混乱。

在我国行政机关、法律法规授权的组织、企事业或政企合一的单位等都享有行政执法权，而且各个执法机关之间缺乏必要的协调，导致行政执法职责不清、政出多门、各自为政。

同时，行政执法机关行政隶属关系混乱，导致执法不力。

这种执法体制现状损害了执法机关的执法权威与效能。

（二）行政执法依据存在缺陷
行政行为可分为抽象行政行为和具体行政行为，抽象行政行为包括行政机关制定行政法规、部门规章和地方政府规章的行政立法行为和制定其他规范性文件的行为，抽象行政行为是具体行政行为产生的源泉。

行政执法作为一种最常见的具体行政行为，它所遵循的依据便是这些行政法规、规章以及其他规范性文件。

这些依据存在违法或不当等缺陷恰如水源污染，因此而作的行政执法行为必然先天存在着缺陷。

目前行政执法依据存在的缺陷主要表现在如下几个
方面：第一，执法依据滞后，存在许多真空领域。

第二，行政执法依据相互冲突，影响了行政执法的有效开展。

第三，作为行政执法主要依据的低效力层次的规范性文件存在着严重的违反法律法规
的现象。

（三）执法违法现象严重
我国长期以来处于人治社会，在法律工具论和法律虚无主义的影响下，法律很难建立起自己的权威。

在地方利益、部门利益以及小集体利益，甚至个人利益的驱使下，执法者往往对法律缺乏应有的尊重，有法不依、执法不严的现象十分严重。

当前我国行政执法中典型的违法行为主要表现在滥用、超越职权；以权谋私、行贿受贿、钱权交易；执法态度不认真，不重视保护公民权利等方面。

近来频繁出现的以暴力抗执法事件与违法执法存在着很大的关系。

（四）短期执法行为突出
短期执法行为主要表现在以下几个方面：第一，“运动型”执法现象突出。

我们经常听到所谓“专项行动”、“百日行动”等执法行为，这些行为似潮起潮落，缺乏稳定性和连续性，影响了行政执法的效果。

第二，“封杀性”执法行为突出。

如某地煤矿发生了瓦斯爆炸事故，伤亡严重，当地政府便将该地所有煤矿关闭、整顿，以图“一禁了之”。

这种“封杀性”执法显然有悖于行政执法程序，也很难从根本上达到行政执法的目的。

（五）行政执法监督机制不健全
首先，在行政系统内，除行政监督有独立的组织系统外，对具体
行政执法行为的监督，通常是由行政执法部门自己负责进行的，执法与执法监督两种职能没有分离，这样，在本位主义和局部利益面前，很难真正自觉树立自律机制。

其次，从外部来说，即从执政党、权力机关、司法机关、民众及舆论对行政执法的监督来说，由于党政不分，党的监督也变成了内部监督而异化，“家法”取代“国法”的监督显得无力。

而各级权力机关对行政执法的监督制度尚末建立、健全，使得人大、政协的执法监督职能未能落到实处。

民众相对于执法机关来说处于弱势地位，很难对行政执法进行监督。

（六）行政执法人员素质堪忧
行政执法队伍处于行政管理的第一线，其人员素质的高低直接影响到行政执法的效果。

就我国目前行政执法队伍的整体素质而言，还不能完全适应改革开放和社会主义市场经济发展的要求。

主要表现在：一是行政执法理念滞后。

有些行政执法人员依法行政意识淡漠，缺乏理性的公民权利本位的现代法治精神，出现行政执法依人不依法、依权不依法的局面和法律虚无主义的思想倾向。

二是行政执法人员法律知识匮乏，执法水平低。

行政执法机关面临的上述问题是非常复杂的，不运用综合手段很难解决，而执法机制的不完善，是造成这些问题久拖不决的重要原因。

机制上的不完善主要表现在以下几个方面：第一权力配置不够合理。

我国的行政管理权的配置是“条条”与“块块”相结合的，以行政机关的职能的分工是以“条条”为主，以行政机关的区域划
分又以“块块”为主，“条条”与“块块”在现实工作是，在诸多利益关系的作用下，无疑会产生各种各样的矛盾，而这些矛盾对于现行体制下的权力机关是很难解决的。

在各种“条条”职能部门之间也会出现种种矛盾，职权交叉，主体界限不明确，造成政出多门，“一人一个尚方宝剑”，或者是有利可图大家争着管，出现“制服打制服”；无利可图，大家都不管，出现“几顶大盖帽，管不了一顶破草帽”的现象。

再加上我国行政监督机制的不够完善，造成对行政执法权监督不力。

缺乏有效监督的行政监督和普遍执法素质不高的执法人员的结合，其结果必然是乱上加乱，最终造成行政执法相对人的权益遭到损害而无法得到及时有效的救济，导致群众与政府对立，其危害性是极其可怕的。

第二，责任规定不正确，或者虽然明确，但不能落实。

行政机关在拥有执法权的同时，也附随了相应的责任和义务，权力的取得和责任的承担是由法律设定的，但在我国法律和行政法规中，对行政机关的责任规定在一定程度上具有模糊性和不可操作性。

无论是消极的不执法行为，还是积极的乱执法行为，都很难追究行政机关的领导和相关责任人的法律责任。

第三，各行政机关在执法过程中缺乏应有的协调。

现代社会管理要求具有较强的综合性，一个违法行为或者一个违法者的多个违法行为可能涉及多个管理领域，分属多个行政机关管辖，多个行政机关最终对违法者如何作出处理，相互之间往往不能进行有机协调，甚至出现互相扯皮的现象。

设立综合执法机构的法律依据。

综合行政执法机构设立的法律依
据应该有两部法律，一为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款：“地方各级人民政府根据工作需要和精简的原则，设立必要的工作部门。

”二是《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

”在全国人大法工委编著的《〈行政处罚法〉释义》中明确表述，该条是关于综合执法的规定。

正是上述两部法律的相关规定，综合执法机构在一些地方纷纷成立。

三、设立综合执法机构的积极意义
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款和《行政处罚法》第十六条规定，为综合执法机构的设立提供了法律依据。

综合执法机构的设立具有重要的积极意义。

第一，解决了以前联合执法无法可依的问题。

面临更加复杂的政府执法的执法活动，执法机关经过组织联合执法的探索，但联合执法无法律规定，有了法律规定的综合执法机构结束了这一特殊法律机构没有名份的尴尬，同时也增强了行政执法的规范性，执法主体相对明确；第二，综合执法机构的设立符合现代社会对行政权的要求。

计划经济体制下社会关系应当说是相对简单的，而且是一种静态的表象，而市场经济体制下的社会关系所表现出来
的复杂性，不仅是分工使行政管理领域拓展了，更主要的是在诸领域中所呈现的动态的交叉关系，从而使以前的那种一一对应式的行政管理模式显得力不从心，综合执法机构的设立顺应了这一社会管理的趋势，能够解决很多执法中存在的问题。

第三，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定设立综合执法机构”，可以看作是行政机构的调整和行政权的重新配置。

目前我国行政权的配置已经面临市场经济的挑战，对其进行重新配置势所必然。

四、综合执法机构所存在的问题
（一）综合执法机构的设立有其积极意义，但也存在诸多问题。

1、设立的法律依据问题。

首先《行政处罚法》第十六条中规定只就行政处罚权可以综合，而行政执法权范围要远远大于行政处罚权，实践中需要行政执法权的综合，对于这一问题的不同认识关系到综合执法机构的法律地位问题。

若是授权则可以自己名义执法，自己对自己行为负责；若是委托，则以别的行政机关名义执法，自己不对执法行为负责。

我认为，这是一种授权，法律授权综合执法机构行使其他行政机关的部分执法权，这样才能使其对自己的执法行为负责等。

综合执法机构与行政主管部门之间的关系问题。

综合执法机构拥有独立的法律地位，与行政主管部门并无属种之分。

但由于综合执法机构行使职能部门的部分执法权而与其产生密切关系。

这样使原有的职能法定原则受到挑战。

2、综合执法机构的权限范围问题。

综合执法机构的管理范围仅限于综合管理领域，一些专属管理权，综合执法机构也不能行使。

但哪些领域是综合领域，在市场经济条件下的动态社会关系中，是不确定的。

综合管理领域不只限于城市管理、市场管理、港口管理、运输管理，还应包括生态环境的治理、社会环境的治理、国民素质的提高等等。

综合管理领域的不确定性导致各地设立的综合执法机构的权限范围不同，这种权限不统一性使对该机构的规制带来难度。

3、监督问题。

有权力的地方就应有对权力的监督，综合执法机构权力很大，当然必须对其进行有效监督，否则必须导致这一权力机构过于集中。

在实践中，粗暴执法、不文明执法时有发生，甚至出现集体腐败现象：如2001年春，珠海市综合执法机构的集体受贿案。

三、改进与完善行政执法中的综合执法策略
(一)进一步完善行政执法中的综合行政立法。

健全与市场经济相适应的行政法律、法规体系，使行政执法有法可依，对于目前已有的立法，要补正其存在的缺陷，使立法更加科学完善，符合客观实际，增强法律、法规的可操作性，以便促进立法与执法的相互协调。

同时严格监督和审查其它规范性文件，将其它规范性文件的制定和执行纳入法治轨道。

良法应该适用，恶法应该被排除在适用之外，否则两个法同时适用，将会导致两个执法部门就同一事件作出完全相反的决定。

进一步制定和实施统一规范行
政工作程序的《行政程序法》和规范政务公开的《行政公开法》，以及便于实施行政强制措施和行政强制执行的《行政强制法》是目前的当务之急。

（二）提高我国行政执法中综合执法水平的出路
综合执法尤其需要法治环境作为依托。

行政立法行为、执法行为和司法行为等行为要接受司法机关的审查，完善事后救济制度，以使公民能够凭借正当渠道维护其合法权益。

按照市场经济要求，理顺各行政机关之间的职权关系；建立健全行政执法程序制度；让行政执法权与责任挂钩，与经济利益脱钩；完善行政监察和责任追究制度，使行政执法权在法治的规范中正常运行。

遴选高水平具有现代法治行政素养的公务员队伍。

公正、民主、高效的执法离不开高素质的执法人员。

毋庸讳言，目前我国的执法人员与法治行政要求的素质差距较大。

提高公务员的法治素质必须遴选高素质人才。

必须进一步完善遴选机制，让高水平、高素质人才进入行政机关是必由之路。

转变政府执法理念。

进一步从管理型行政向给付型行政转变，从官本位行政向民本位行政转变，这是市场经济和法治行政的要求。

树立民本思想，尊重相对人的合法权益，并向相对人提供力所能及的服务，这是行政权产生的基础和其力量源泉。

参考文献：
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[4]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款。

[5]《行政处罚法》第十六条。