城市轨道交通投融资模式

城市轨道交通投融资模式研究

项目背景

城市轨道交通具有容量大、速度快、舒适安全、节能环保等优势，能合理利用城市空间，是城市现代化的重要交通工具和基础设施之

一。然而轨道交通的建设投入需要巨额建设资金，我国传统、单一的

政府财政投资方式在面对如此巨大的轨道交通建设资金需求时，已开始无力承担，同时也限制了我国城市轨道交通的发展。

一、我国城市轨道交通项目的投融资模式

城市轨道交通建设由以往国家单一投资变为多渠道多元化的建设

投资方式。目前国内城市轨道交通项目投融资模式采用以下四种常见

模式：

（一）政府财政全部出资模式

由于城市轨道交通项目正外部效应的存在，轨道交通的社会效益

大于经济效益，运营商无法产生赢利，无法吸引社会投资。因此传统

体制下的轨道交通投资基本上是由政府无偿投入。如北京地铁1、2号线和天津地铁是计划经济时期修建的，建设资金全部由中央政府承担。（二）政府主导的负债型投融资模式

这种方式是由传统的政府直接对项目全额投资转为部分由政府

投入，部分向项目提供信用担保，由企业向银行进行债务融资作为项

目的建设投入。在我国大多数城市的地铁融资建设中，特别是在地铁

建设初期和高速成长时期，这种投融资模式发挥着主要作用。

（三）政府主导的BOT市场化投融资模式

BOT是英文 Build - Operate - Transfer的缩写，通常直译为“建设—经营—转让” 。所谓 BOT，一般指在涉及公众利益的大型

基础设施的建设、经营、移交过程中，由当地政府特许的、由私营的

或非政府的财团投资的、以一定期限的经营盈利作为回报的投资模式。（四）政府主导的 PPP 市场化投融资模式

PPP是英文“ Public Private Partnership”的简称，即公共部

门与私人民营机构合作模式，是公共工程项目融资的一种模式。中文

直译为“政府民营合作制” ，主要指政府部门与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，共同完成某些基础设施项目的投资、建设及运营任务。

二、多种投融资模式的比较

投融资模式优点政府财政1、投资结构单一

缺点

1、缺乏有效的激励约束机制

全部出资2、操作成本低2、缺乏有效监督，政府财力投

入容易懈怠，使得工程工期延长

1、不能有效利用资金开发当地

1、财政仅需少量现金投入，利用资本市场

杠杆作用，带动大部分债务资金，2、不利于轻轨交通建设引入多政府主导的完成项目建设，放大财政资金效元化的投资体制

负债型模式用，缓解政府即期现金支出压力3、成本管理水平高，融资成本

2、资金操作简便，操作成本低，高

资金充足，到位快4、政府承担了建设、运营等各

个环节的全部项目风险

1、投资主体的延伸拓宽了融资渠

1、特许期内政府对项目失去控

道，激活了存量资产，加深了投

融资的市场化程度，并控制了建制权

设和经营成本2、引入私人企业参与，采用招

政府主导的2 、政府可以避免大量的项目风投标体制时，常会使得投标价格险，减轻责任过高

BOT模式

3 、开发当地资本市场和吸引外3、投资方和贷款人风险过大，

资，减轻了财政负担没有退路

4、组织机构简单，政府和私人企4、目前尚存在较多的法律、财

业协调容易，成本容易控制，效务、人才、技术等问题

率高

1、合作开始于项目的确认和可行

性研究阶段，并贯穿于项目的全

1、项目合作伙伴选择的难度增

过程，双方共同对项目的整个周

大，融资风险加大，政府承担的期负责，使得共享投资收益，分

风险增大

担投资风险和责任

2、投融资主体以及项目参与主

2、引入先进的技术和管理经验

政府主导的体的多元化也增加了城市轨道

3、投资渠道增加，把民间资本引

PPP模式交通项目更多的不确定性

向基础设施领域，降低资产负债

3、组织形式比较复杂，增加了

率，促进了投资主体的多元化

管理上协调的难度，融资成本增

4、可以消除费用的超支，工程的

加

如期完工得到保证

4、设计项目回报率分歧增加

5、利于转换政府职能，实行“政

企分开”

三、多种投融资模式的详细介绍

（一）政府财政全部出资模式

1、模式介绍

政府财政投融资模式是指由政府作为投资主体，主要利用政府财

政资金，统一协调和组织实施城市轨道交通工程。在此过程中，由政府作为信贷担保人，进行一系列重大的融资引贷活动。这种模式的典型代表是法国巴黎和新加坡。巴黎地铁的投资由政府当局全额投入，地铁公司本身负债为 0；新加坡政府将地铁看成是全国基础设施的一部分，

投资全部由财政负担，不要求收回建设成本。

由于城市轨道交通项目正外部效应的存在，轨道交通项目的社会

效益大于经济效益，运营商无法盈利，无法吸收社会投资，因此传统体制下的轨道交通投资基本上是由政府无偿投入。

2、融资步骤：

由政府负责土建工程（主要包括车站、轨道和洞体）的投资，负

责车辆、信号等的投资。项目建成后，由政府相关部门经营管理。

3、典型案例：北京地铁 1 号线、 2 号线

项目背景：

我国地铁 30 多年来的建设，经历了计划经济的政府直接投资建设、不计经济回报，政府出资为主、贷款为辅、政府还贷，政府担保、企业还贷和多方融资、市场化管理、股份制操作的等多种渐进发展的投融资模式。早期的建设投资应理解为资金划拨，投资回报和融资还贷都无从谈起。以北京市为例，其地铁建设的投资经历了政府计划投资为主的北京地铁 1 号线 ( 北京站—苹果园 ) 和 2 号线。

投资情况：

一期工期为 4 年零 3 个月建设，北京地铁的 1、2 号线，其建设资金是由中央财政出资的。按照当时的物价指数，平均每公里的造价

是1 亿元人民币，总投资额大约为 40 亿元人民币。这种模式优点不需

要支付利息，降低了财务成本；其缺点是财政资金有限，不能广泛的运用，且运营企业缺乏有效的激励机制，运营效率和服务水平较低。

（二）政府主导的负债型投融资模式

1、模式介绍

政府主导的负债型投融资模式是指以政府背景的国有公司为主

体，多渠道筹集项目资本金，负债资金通过银行贷款、发行企业债券

等债务融资手段予以解决。

在政府主导的负债型投融资模式下，财政投入资本金后，可利用政府的信用优势吸引银行贷款，充分发挥财务杠杆作用，放大财政资金利用效率，完成项目投资建设，有利于缓解政府即期现金支出压力。2009 年，国务院发布《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比