对当前中国政府体制改革中有关政府职能转变的几点认识

对当前中国政府体制改革中有关政府职能转变的几点认识

[摘要]政府职能的转变是中国政府体制改革的重点。本文通过对政府职能有着概念的介定及对中国改革开放后历次政府机构改革中有关政府职能转变的内容的回顾，分析了当前中国政府职能中仍然存在的越位、缺位和错位现象，提出需要从五个方面来促进中国政府职能转变，最后认为需要在进行政府职能转变的同时，采取相应的配套改革来共同推动中国政府体制的改革。

[关键词]政府职能职能转变政府体制改革

政府体制改革，从行政学的角度看，即行政体制的改革。在当前中国改革的总策略中。行政体制改革被视为经济体制改革和政治体制改革的结合点，经济体制改革呼唤行政体制改革，而行政体制改革又拉动了政策体制改革，呈现出“经济体制改革——行政体制改革——政治体制改革”的模式。

政府体制改革的重点在于政府职能的转变，这已经成为学术界和政府的共识。学者毛寿龙认为在未来的几年中中国政府还将进一步按照“精简、统一、效能”的原则进行机构改革，但是政府体制改革的重点，将转向职能转变和职能配置的领域。也有的学者认为职能转变是行政体制改革的内在主题。机构改革是行政体制改革的外在主题，两者是目标与手段的逻辑关系。职能转变是机构改革的前提。而且。自改革开放以来，中国政府五次规模较大的机构改革中。除了第一次改革外，都贯彻了政府职能转变的思想。中国共产党十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出了“转变政府职能是深市化改革的重点”。

一、政府职能及政府职能转变有关概念和内容的界定

政府职能，顾名思义，是政府(狭义上的)在整个社会系统中所要担当的职责和功能，它是国家职能的体现。政府职能是一个完整的体系。依据不同的标准或角度出发，它可以分为不同的类型。从国家本质来看，可分为奴隶制国家职能、封建制国家职能、资本主义国家政府职能和社会主义国家政府职能。从体现国家职能的角度看，可分为政治统治职能和社会公共管理职能。但是，从政府管理的领域，以及现代社会各国政府行政实践来看，政府职能可以分为政治职能、经济职能和社会职能。本文所进行的讨论也是基于这一角度展开的。

政府职能转变，或称政府职能的重塑或重构，主要是指政府职能的转换、变革和发展。政府职能的转变可分为两种：政治性转变和管理性转变。政治性转变

是由于国家政权性质的变化或政党政治路线的变化所引起的。而管理性政府职能转变的原因包括：社会经济环境、政治环境和文化环境的变化。或者是政府行政主体管理水平的变化。政府职能转变的方式也包括两种：一是政府在正确判断经济和社会发展变化趋势的基础上，对自身功能前进行前摄性的定位，并以此为依据主动进行职能的调整：二是由于市场力量的成长而具备了自发配置资源的能力，政府在某些领域的传统功能相应地成为低效率或无效率，从而迫使政府被动作出调整或退出该领域。政府职能的转变只有将这两种方式结合起来，才能以渐进、稳妥的方式进行。

二、改革开放后中国政府职能转变的简要回顾与分析

新中国的政府体制参照苏联模式建立起来的，政府职能的特点是：政治上强调阶级斗争和专政职能；经济上是高度集中的计划经济体制；社会服务职能实行统包统揽；履行职能的方式上重行政手段，忽视经济和法律手段。虽然实施过几次机构改革，但收效甚微。中国政府职能的转变主要体现在党十一届三中全会后所进行的五次政府机构改革中。

1982年，中国政府进行了自改革开放以来的第一次大规模机构改革，主要内容是精简机构。但是由于经济体制改革未全面展开。政府职能的转变也无法进行，改革以机构的再度膨胀告终，同时由于权限改革过程中央权力下放过多。造成地方分散。机构改革因此受阻。在这种情况下，转变政府职能便成为了行政体制改革的主题，也成为了学术界的共识，并被赋予了非常的重要性。

1987年召开的党的十三大，及1988年召开的七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案和《政府工作报告》，标志着新一轮的中国政府机构开始了。这次机构改革第一次明确提出要推进政府职能的转变。当时提出机构改革的目标是：转变职能，下放权力，调整机构。精简人员。但由于很多企业仍未真正掌握经营的自主权，一些政府部门仍然在对经济活动进行不正当的干预。因此，转变政府职能的目标只是一句口号，并没有真正落实。而且。政府职能转变的目标并不明确，机构改革也受到了各种阻力，无法形成机构改革与职能转变的有效互动发展。

1993年政府机构改革的实施是为了适应党的十四大所提出的建立社会主义市场经济体制的目标。这次政府机构改革的核心目标转变为如何转变政府职能。不过，由于市场经济刚刚开始建设，政府职能不可能马上转变到位。因此，在职能定位、机构设置以及管理方式等方面，在有效地加强政府的宏观调控方面，很快暴露出一些不足。

1998年政府改革目标中有关转变政府职能的内容包括：按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调

控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。可以看出，这次机构改革不仅强调的政府经济职能的转变，而且注重政府社会职能的转变。这次改革还精简了许多与计划经济相关的经济部门，这为转变政府职能提供结构上的支撑。从某种程度上说是实现结构与功能的良性互动的一个历史契机和开端。这次机构改革“大体走出了精简与膨胀的循环怪圈”。

2003年国务院机构改革很大程度上是对1998年政府机构改革的巩固。它没有在机构数量和人员规模上下功夫。但通过机构调整，政府职能进一步转变。为建设适应市场经济需要的政府体制奠定了基础。2003年8月4日全国人大常委会通过并公布。2004年7月1日开始生效的《行政许可法》，则标志着行政审批制度改革到了有法可依的阶段，进一步在法律上规范了行政审批权力的设定和审批活动。

三、当前政府职能的现况分析

通过对政府职能转变的历史回顾，可以看出对中国政府职能的认识随着经济体制改革的推进而不断深化，从最初只注重政府经济管理职能的调整发展到注重经济管理职能与政府社会管理、公共服务职能的政府自身管理职能协调进行。但是就目前政府职能的现状来说，它仍面临着三个方面的同题，即政府职能的越位、政府职能的缺位和政府职能的错位。

1、政府职能的越位。这主要体现在政府的经济职能上，也是多年来政府改革中一直注重调整的问题。

政府职能的越位表现在政府对许多本该由市场解决的问题加以干预，它突出表现在政府参与生产和提供私人产品以及政府直接干预企业。“政府专注于招商引资，投资于私人产品领域，见效快，GDP增长明显，政绩好看；而投资于公共产品，管理、公共服务。为此，需要从以下几十方面来推进当前中国政府职能的转变：

1、继续完善政府经济职能的转变

继续深化“政企”分开的原则，切断政府部门与其投资或主管的经济主体之间的利益连带关系。要按市场经济的要求来重新界定政府与企业之间的界线。健全