强化我国食品安全法律规制的措施

强化我国食品安全法律规制的措施

强化我国食品安全法律规制，应树立食品安全法治理念，提高食品安全法律的系统综合协调性，强化食品安全责任，加大食品安全监管力度。应把食品的生产安全、经营安全、结果安全、过程安全、现实安全、未来安全等方面，全部纳入法律规制范围，确保食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。

标签：法律规制；食品安全；食品链；产品责任；监管制度

美国著名记者尼科尔斯·福克斯在其名著《美食与毒菌》中指出，我们的身边原本充满了看不见的危险，但现在我们不幸看见了，而且是在餐桌上Ⅲ。食品安全关系消费者的生命与健康，关系我国经济的良性发展和政治稳定，强化我国食品安全法律规制是一项紧迫任务。根据我国的具体情况，综合学术界前期研究成果，我认为，强化我国食品安全法律规制应采取以下措施。

一、树立食品安全法治理念

据有关研究者统计，1949年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品卫生、质量方面的法律、法规、司法解释等多达840部。其中基本法律法规107部、专项法律法规683部、相关法律法规50部。其中《食品卫生法》、《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》以及《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品卫生、质量的相关规定，大体上构成了我国食品卫生、质量法律体系的基本框架。应当说，上述法律法规在一定时期对保障我国的食品安全发挥了一定的积极作用。但是，应当看到，我国多年以来一直沿用“食品卫生”和“食品质量”的概念，没有“食品安全”法治理念。究其原因，一是在制定上述法律法规时，未充分考虑到食品安全问题。《食品卫生法》、《产品质量法》和《农业法》，对食品质量仅做了一些纲要性、概括性规定，由于涵盖面窄、标准低、出台时间早，未反映食品安全理念。我国的《标准化法》在总体上偏重于工业产品标准和强制性标准，而农产品(粮食除外)的产品质量标准均为推荐性标准。二是对食品安全质量责任缺乏详细的规定。对因食品安全问题致人身、财产损害的归责原则、赔偿范围等，立法与司法实践中出现不少空白。从已经出台的法律法规来看，暂行条例、条例、规定等比较多，成熟的法律法规还比较少。由于缺乏相应的法律依据，各级政府部门无法追究问题食品的生产者和销售者的法律责任。三是食品安全基本法的缺失。我国迄今仍无在食品生产、流通、加工流转链各个环节均能有效发挥作用的食品安全基本法律，常常以食品卫生管理取代食品安全管理，以为食品卫生管理就是食品安全管理，忽视了对整个食品产业链的监督管理。从国外的情况来看，1990年英国颁布了《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》，2003年日本制定了《食品安全基本法》。可见，以综合型的《食品安全法》替代要素型的《食品卫生法》、《食品质量法》，是社会进步和时代发展的必然要求。因此，加强我国食品安全法律规制，首要的是树立食品安全法律理念。从广义上考察，“食品安

全”包括三重含义，即：食品的数量安全、质量安全和食品来源的可持续性安全。从狭义上考察，“食品安全”是指食品的质量安全。世界卫生组织将食品安全定义为“对食品按其原定用途进行制作、食用时，不会使消费者健康受到损害的一种担保”。这是从狭义上对“食品安全”的诠释。具体地说，食品安全，是指食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。从外延说，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。树立食品安全法律理念，就应当把食品的生产安全、经营安全、结果安全、过程安全、现实安全、未来安全等方面，全部纳入法律规制范围。

二、提高食品安全法律的系统性、综合性、协调性

我国现行食品安全法律法规的另一重要缺陷是系统性、完整性、协调性差。我国现已颁布涉及食品安全的基本法律法规及规章虽然数量不少，但存在以下问题：

第一，系统性差。作为食品安全核心保障的食品卫生法未能体现从农场到餐桌的全程规制，留下了执法空隙和隐患。

第二，协调性差。因分段立法，条款相对分散，调整范围较窄，法规之间协调性差。其表现：一是《食品卫生法》与《农业法》、《产品质量法》之间存在冲突。我国现存食品卫生与产品质量两套独立且规定不一致的法律，导致在执法过程中执法人员无所适从。如《食品卫生法》规定：“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。”而《产品质量法》规定：“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额50％以上3倍以下的罚款。”这样一来，对同一具体的食品安全行为，处理结果就会出入较大。二是同样的案件适用不同的法律、不同的执法主体，导致定性不准、处理不得当的现象司空见惯。动植物防疫检疫法律法规就是如此。我国植物检疫包括农业、林业和口岸检疫三部分，农业部、国家林业局和国家质检总局分别负责这三方面的工作，三个部门各自根据《植物检疫条例》、《进出境动植物检疫法》和国务院“三定”方案开展工作，结果导致法律法规交叉和不配套的现象，法律法规权威性和严肃性大打折扣。再如，对市场上发现没有经过检疫的猪肉，我国有《动物防疫法》(第三十八条、第四十九条)、《食品卫生法》(第四十二条)、《生猪管理条例》(第十五条)三个法律文本，三个不同的执法部门，三种力度不同的处罚规定，给执法带来很大困难。

建构我国食品安全法律规制体系，应大力提高食品安全法律的综合性、协调性和一体性。

第一，要提高食品安全法律的系统性和综合性。食品安全是内涵与外延都十分广阔的范畴，食品安全涉及食品的生产、经营、结果、过程、现实、未来安全等方面，绝不仅仅局限于某一方面，更不能用某一个方面替代整个食品安全范畴。

食品安全是一个系统工程，食品安全法律规制也是一个系统工程。根据我国现实情况，参考国外经验与学术界前期研究成果，笔者认为，提高食品安全法律规制的系统性与综合性可从以下几个方面着手。

一是构造以食品安全基本法为龙头，以其他具体法律为主干，以食品安全技术法规和标准为底基的多层次、多功能的食品安全法待规制体系架构。在食品安全法律规制体系架构中，食品安全基本法处于核心地位，是各单项法律法规的立法依据，为各政府部门制定食品安全政策、规章和制度提供准则。我国食品安全基本法应当包括保护的目标、调整的范围、基本权利、基本义务、基本原则、管理体制、组织机构、主要措施、法律责任、相关法律的适用等内容。各种单行法律法规(如农产品质量法和标准化、产地环境认证、质量体系认证、产品认证、标签管理、农药兽药饲料肥料激素等投入品的使用、检疫分级、质量监督检查、食品质量安全承诺与召回等方面的法律法规等)对基本法所涉及领域进行更明确的规定。各单行法律法规还应为行政部门行使食品安全管理职权、履行食品安全保护职责的具体行动或措施提供法律依据。食品安全法律法规体系中，还应包含大量的食品安全标准。此外，还应包括民法、产品质量法、消费者权益保护法、刑法等相关法律对食品安全的规制。

二是加强对食物链的系统、综合、全面、立体的法律规制。要从过去仅对食物链重点环节的规制转向对食物链系统综合、全面立体的规制。要加快我国食品基本法的立法进程，用食品基本法统领食品卫生法、产品质量法、动植物检验检疫法、民法、商法、刑法等涉及食品安全的内容，形成一个立体化法律体系。食品安全监管要从政府部门监管为主转向发挥社会力量的作用，从最终产品的检测转向基于过程控制的操作规程，从事后的制裁转向事前的预防，从分割式监管转向针对食品链全过程的监管。

三是充实食品安全法律规制内容。我国食品安全法律规制体系既应包括食品安全的实体内容，又应包括食品安全的程序内容；既应包括食品安全的监管内容，又应包含食品安全的促进内容；既应有民事责任，又应有行政责任与刑事责任；既应有刑事惩罚性和遏制性的特点，又应有激励和预防的内容；既应有维护社会公共利益和功能，又应有保护私人权利和利益的作用。它应是融公法与私法于一身的综合性法律法规制度。当务之急是明确规定属于生产者和加工者承担的有关食品安全及质量的主要责任，明确跟踪食品质量的方法以及在出现问题的情况下召回这些食品的规定，明确规定适度的健康保护水平，明确定义不安全食品，确保在制定食品法律过程中的公开性并可提供相关信息等。规定消费者有权获得准确且足够信息，明确赋予食品链相关人对于投入到市场的食品具有绝对安全并准确标示的义务，明确规定高水平、高透明的食品安全评估和风险评估标准与程序，明确规定食品安全预防性手段和采取应急性措施，明确规定在食品安全方面国家应当承担的国际与国内义务。

第二，要提高食品安全法律法规的协调性。其关键是正确把握横向性法与纵向性法的衡平。横向性法是指通用法规、规章和标准，即适用于所有食品或食品部门的法规、规章和标准；纵向性法是指各种食品的特定法规、规章和标准，即适用于具体某种食品与食品部门的法规、规章和标准，涉及该种食品各方面管理