空间规划体系下的城市总体规划研究冷世良

空间规划体系下的城市总体规划研究冷世良

摘要：近年来，我国的城市化进程有了很大进展，城市空间规划也越来越受到

重视。在城市总体规划过程中，需要结合城市空间规划的相关理论，正确认识空

间规划体系的价值和作用，坚持先进性和科学性的理念，保证城市总体规划作用

的有效发挥。论文主要针对空间规划体系下的城市总体规划研究进行探讨，希望

能为城市的合理规划提供有效建议。

关键词：空间规划体系；城市总体规划；研究

引言

空间规划作为国家治理体系的重要组成部分，在新的背景下面对生态文明建

设的要求，重构空间规划体系是提升国家治理能力的必然选择。从这个意义而言，此轮国家机构调整以及空间规划体系重构都属于表象，而藉此推动国家治理体系

的重构才是实质和关键。因此，要深刻理解中国空间规划体系的建构并把握其未

来的发展趋向，必须基于国家实现治理体系与治理能力现代化这一重大目标需求

的背景。从这个角度来剖析中国空间规划发展变迁与转型重构，也因而具有十分

重要的理论和现实意义。

1治理视角下解读空间规划体系

很长一段时期中国在空间规划领域出现了“多规并存”的现象，这些不同类型

的空间规划分别对国家治理体系的不同层级、不同维度发挥着重要的影响。例如

主体功能区规划，通过将全国的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发

和禁止开发四类主体功能区，体现了国家对国土空间开发的战略意图以及对地方

发展的控制和约束，从而完成垂直方向上中央—地方政府权利关系调整；土地利

用规划则重在调整垂直的府际关系，以及横向上政府与土地所有者的关系，中央

政府通过把控各级地方用地指标供给、控制农用地向城镇建设用地的转换，从而

实现国家对土地用途的宏观管控及对地方发展空间的计划管理。城乡规划则重在

调整政府—市场—社会的利益格局，作为“各种冲突力量进行谈判、协调的方式”，统筹政府、市场和社会多元权利主体的诉求，对空间资源的使用和收益进行综合

分配。

2空间规划体系下城市总体规划过程中存在的问题

2.1缺乏专业水平高的城市规划设计人员

城市规划设计者是将二者融入的主要实施者，直接关系城市的整体规划程度、空间的利用率、人文思想的体现以及文化的传承。随着科学技术的不断发展和时

代的进步，城市的总体规划需要满足当前人们的物质文化需求，更多地体现人文

历史的思想和相关理念，并充分利用城市剩余空间建设人文景观与自然景观，满

足人们的需求。但是从实际情况来看，由于很多城市规划设计人员的综合素养以

及工作水平难以满足空间规划的要求，具体规划过程中受到传统的规划理念的影

响比较严重，导致城市整体空间区域的划分过于机械和死板，难以提高城市空间

的利用率，提升整体城市的形象，影响人们对城市规划的满意度，不利于城市的

稳定与持续发展。

2.2无法与管理体系同步

内部逻辑与技术方式严重脱离政府的管理模式与治理系统。由于大量吸收苏

联及西方的规划内容，造成大多数设计体现出对西方规划的严重模仿。比如，在

中国层级不同政府事权的对应方面、划分不同事权部门方面无法密切联系中国的

治理系统，导致很多政策虽然出发点良好，但无法获得较好的实施效果，进一步

产生对其效用的怀疑。

2.3政府总体规划工作相对复杂

城市总体规划需要结合空间规划体系的相关理论知识，工作人员进行规划前，需要对城市环境以及建设需求进行全面、系统的分析。城市总体规划包含的内容

较多，程序麻烦，要求工作人员能够结合城市的实际建设情况，合理地开展整体

规划操作，包括对前期城市现有配置的研究、中期城市空间设计理念的研究以及

后期城市总体规划的具体实施的研究。从当前城市总体规划现状来看，一些政府

部门普遍缺乏先进科学的管理理念，存在人力和物力浪费现象，而且城市规划土

地所占比重较大，土地归属信息以及总体规划布局难以有效落实，相关信息内容

也不能及时的反馈给有关部门，导致技术人员无法结合城市建设的具体情况合理

地应用空间设计理念，影响城市总体规划效果。

3空间规划体系下提升城市总体规划的相关对策

3.1实现规划多元目标间的统筹

国土空间规划体系重构的前提是对空间多元价值属性的准确认识，既要通过

对空间“自然资源”价值属性的强调，对过去很长一段时期的“增长主义”所导致的

问题进行纠偏；也要充分认识到国土空间所具备的更广泛、更实际的人文社会属性、资本与资产属性；而国土空间规划的核心目标应当聚焦于解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一新时代根本矛盾。必须超越“空间管控技术工具”的角色，真正从“公共政策”的角度来全面理解国土空间规

划的功能定位，统筹考虑保护和发展之间的关系，统筹政府、市场、社会的关系，统筹效益、秩序、品质的关系，统筹长远目标与实施时序的关系。

3.2重视生态环境的保护

人的城镇化是新型城镇化的核心，随着城市化进程的不断加快，在城市总体

规划过程中，需要结合城市的发展现状以及未来发展需求进行，结合我国政府明

确提出的生态文明建设需求，在城市总体规划建设过程中，应充分重视对生态环

境的保护与生态平衡的维持，落实生态建设理念。（1）要将坚持发展作为第一

要务，完善城市总体规划设计方案，落实相关建设模式的转型和升级，从而促进

社会的进步；（2）需要在空间规划体系下合理开展城市总体规划研究，发现规

划过程中存在的问题，并通过有效措施进行解决，贯彻落实创新、绿色、协调、

共享、开放的发展理念。城市的总体规划不能以人文资源以及自然资源的侵害模

式发展，也不可以直接套用发达国家的城镇化发展经验，需要结合人们的实际需

求和当前城市建设现状，通过行之有效的规划方案实现城市总体的建设与发展，

坚持差异化的发展，实现分类指导的理念。

3.3坚持多元化发展，实施因地制宜战略

城市文化受到了巨大的影响，使得各个城市的传统特色产业和特色文化逐渐

消失。在我国现阶段的工业发展过程中，应当将城市特色发展纳入城市空间规划

的总体布局。在城市总体规划中城市要参照自身的经济条件、地理位置、资源禀

赋等多种要素制定适合自身传统特色发展的城市发展道路。因此在城市总体规划

中必须要坚持多元化发展，实施因地制宜的发展战略。

3.4以科学的规划研究支撑国土空间规划

从西方发达国家空间规划体系的构建经验来看，法定规划政策文件形成的背

后都离不开大量非法定规划、规划研究的支撑和储备。从此前中国城市规划的实

践看，没有发展战略规划的前期研究，城市总体规划的一些重大问题就无法明确；没有城市设计，就无法进行精准的控制性详细规划；没有大量的科学研究，就无