中国如何借鉴海外基础设施国际合作开发模式_马淑萍

东方早报/2014年/12月/16日/第008版

专题

中国如何借鉴海外基础设施国际合作开发模式

马淑萍国务院发展研究中心企业研究所办公室副主任研究员

以电力和能源领域为主的境外投资、开发和经营活动，肩负着落实和推进国家外交和能源战略的任务。电力、能源行业的国际化，符合国家利益，国与国之间的能源合作，特别是电力合作，对巩固相互间的经济乃至政治关系至关重要。总结和学习国际相关经验，不仅能够保障实现国家利益，还可以拓展企业发展空间，提升行业的国际形象和国际竞争力。

国际开发合作以民间为主导

1.从政府投资、运营主导向官民合作或民间主导转变

基础设施指道路、港口、能源、通信、水利、公共卫生、城市供水等为国民和经济提供基本服务的设施，也称公共资本。二战后1950-1970年代，政府投资、运营的政府主导型或政府投资型的模式，是发展中国家发展基础设施的主要模式。1980年代以后政府和民间企业合作（“官民合作”）甚至民间企业主导（运营甚至投资）的模式，即PPP模式或PFI模式（从私人融资角度的说法）开始出现并得到迅速发展。

2.国际合作模式多种多样

基础设施的国际合作有多种模式，按照国际支持者主体和支持资金性质不同进行分类。国际合作者可以是政府、国际机构和民间企业，资金可以是无偿或有偿的，同时存在多种无偿或有偿方式及多种方式的组合。

按照项目的资产所有权、风险责任、运营主体以及法律形式等亦可分为多种模式。

因此，民间企业在海外基础设施开发的投资模式主要有以下三大类：一是合资，即政府部门与民间部门共同对基础设施项目进行投资，共同拥有所有权，共同进行经营。风险与责任按照投资主体所有比例分担的同时，还要依照合同协定。二是民间承担商业风险项目，由民间部门承担商业风险，以及建设、运营的项目。一般形式有：BOT和BOO。此外，还有建设/拥有/经营/转让（BOOT）、设计/建设/融资/运营（DBFO）、建设/租赁/转让（BLT）等其他形式。三是股份转让，国有资产通过政府转让股份或直接变卖资产实现民营化。

3.PPP模式发展的动向和特点

1990年以后，很多发展中国家在基础设施领域都引进了PPP模式。这主要是因为发展中国家为了解决基础设施供给不足和国内投资效率低下问题而实施了开放政策。

1990至2003年PPP方式投资项目数约2840件，投资总额为7860亿美元。其中，在发展中国家，1990年投资总额为180亿美元，1997年为1310亿美元，达到历史最高水平，以后由于自身问题及亚洲金融危机影响等原因，PPP模式投资额下降，2003年降到高峰期的40%的水平。

PPP方式主要分布在通信、能源、交通领域。其中，能源行业项目投资额为2602亿美元，占全部的33.1%，仅次于通信，投资项目数约1164件，占全部的41%，位居第一。

PPP投资主要集中在拉美和亚洲，拉美投资额和投资件数均第一，分别占47%、37%，东亚、大洋洲分别为26%和24%。前三位的主要受援国是巴西、阿根廷、中国。

PPP投资主要集中在大企业（跨国公司）。在基础设施建设开发中大企业处于绝对垄断地位，特别在城市用水和交通领域，集中度达到了70%左右。

另外，PPP投资受投资国的文化、语言影响很大。一般投资国愿意选择与本国文化、语言相关和接近的地区。如法国、西班牙、葡萄牙愿意选择的地区是原殖民地，德国则是中欧，日本、韩国是亚洲，美国是拉丁美洲地区。

PPP项目存在多种风险，甚至可能失败。存在的主要风险有：技术风险、市场风险、经济风险（如汇率）、法律风险、政治风险等。解决风险问题需要建立相应的风险管理体系和风险分担机制。

根据世行专家对拉美PPP项目的调查，项目失败的重要原因是制度不健全、缺乏有效的审计监理机构。为解决存在的问题，世行和OECD专家提出三条主要建议：与ODA结合提升制度能力，政府以降低民间企业风险为主的支持方式，成果导向型的ODA援助模式。

利用政府开发

援助促进国际合作

发展中国家在上世纪1950年代至1970年代就开始重视利用国际合作的模式引入国外资金和技术发展基础设施。当时的主要模式是政府和国际机构（国际援助开发金融机构或国际组织，如世行）或外国政府合作模式。通常是外国政府或外国机构提供赠款或低息贷款等，由外国公司或外国公司与当地公司合作建设项目，项目建成后通过培训和技术支援使受援国的公司或机构掌握技术，进行运营。这种模式亦称开发援助模式（ODA）。

在通常情况下一个国家援助规模最多不超过援助国财政预算支出的10%~20%，不超过被援助国GDP的4%~5%。

2005年从全世界向发展中国家的资金流向看，政府开发援助占全部资金流入量的35%，政府开发援助以外的其他公共基金和民间资本占全部资金流入量的五分之三。国际开发范围分为经济领域和非经济领域两方面。

日本的共同开发模式

1.多种合作模式并举

第一类是日本政府开发援助项目。外务省作为对外窗口，负责与申请援助方政府进行协调和签署合作协议，经济产业省负责项目指导，财务省负责项目审批预算。专门的援助实施机构国际协力机构（负责技术支持）、国际协力银行（负责日元贷款）负责项目管理和监督。一般情况下，开发咨询公司负责项目的具体实施。

项目的招投标分工明确。国际协力机构负责组织项目前期调查、可行性研究、方案设计的招标，国际开发咨询公司等参加投标。项目工程建设在法律上应由当地政府负责招标，但实际中，很多情况是当地政府委托国际开发咨询公司或当地政府与国际开发咨询公司一起招标，日本大型综合建筑商等参加投标。

第二类是国际机构援助项目。国际机构（世界银行、亚洲银行等）接受发展中国家政府的援助请求后，委托专门的国际开发咨询公司或项目管理公司对项目各阶段进行项目管理承包，再由项目管理承包商代表业主通过招投标形式，择优选定一个或几个（大型项目）工程公司对项目实施阶段、收尾阶段的工作进行总承包建设。

日本在海外电力开发项目的分工上，一般是项目的计划、设计、工程监理由国际开发咨询公司承担，项目的工程建设施工则由综合商社及大型综合建筑商承担。20世纪90年代BOT盛行后，开发咨询公司的作用受到抑制。

第三类是民间开发项目。成立项目合资公司（新能源公司），由新公司负责组织项目的开发、建设和运营。

这是1990年代中期以后在日本出现的新合作开发模式。如电力管制放松后，综合商社开始积极介入海外电力开发市场。精熟亚洲市场的日本商社与本国或国外的跨国电力设备供应商及电力公司共同成立合资公司。合资公司实质上是项目联盟，内部分工协作，综合商社主要负责政府公关、挖掘项目、筹集资金、组织建筑分包企业，电力公司负责电力运营维护，设备商负责提供设备。这种开发模式集中了综合商社和电力公司的优势，利用各自资源和技术优势，形成了集项目挖掘、设计、实施等一体化功能的综合性电力开发公司。丸红、三菱商事是其中最活跃的两家商社。