推进我国职业教育治理体系现代化的探究(陈映雄)

摘
要：职业教育治理现代化的本质是职教资源的优化重组与不断整合，通过推动“一元
治理向多元治理”“善政到善治”“人治到法治”等的转变实现资源要素互补，治理效率提高，治理法制化等。

但是目前我国职业教育治理体系存在行政化管理体系呆板、行业组织体系指导不足、质量评价政策滞后等问题。

为推动我国职业教育治理体系的现代化，必须构建新时代职业教育治理体系，重新界定政府权力边界，建立跨界治理制度等，从而带动职业教育体系科学化治理的实现。

关键词：职业教育；治理体系；善治；治理评估；跨界治理中图分类号：G710
文献标识码：A
文章编号：1674－9154（2020）04－0027－05
作者简介：陈映雄（1967—），汕头职业技术学院经济管理系，副教授，研究方向：职业教育、经济学。

收稿日期：2020-02-17
推进我国职业教育治理体系现代化的探究
陈映雄
（汕头职业技术学院，广东汕头515078）
实现我国职业教育治理体系的现代化，必须推进“一元治理向多元管理”的治理主体转变，并要明晰职业院校内部的治理构成要素，建立严格完善的现代化职业院校治理体系。

加快职业教育法律的重修，明确职业院校、政府主管部门、企业行业等办学主体的法律义务，为职业教育的多元主体共治提供相关法律依据。

一、推进职业教育治理体系现代化的现实意义职业教育是国家现代教育体系的重要组成部分，与其他教育类型相比，其与社会经济发展关系密切，具有独特的人才培养机制。

因此，打造现代化的职业教育治理体系，成为我国当前亟须探索的重要课题。

（一）推动“一元治理向多元管理”转变，实现职业教育治理资源要素互补
推进“一元治理向多元管理”的治理主体转变，必须打破我国职业教育治理现有的中心一元化格局。

在职业教育治理过程中，学校、行业企业、政府主管部门的分工不同，他们彼此存在着不同的利益边界。

从职业教育本身发展规律来看，行业企
业的参与意味着职业教育治理需要发挥学校、行业企业、政府主管部门的多主体联动作用，使职业教育治理的各种资源要素构成互补效果。

[1]
（二）推动“善政”到“善治”发展，实现职业教育治理效率提高
职业教育传统治理是以“善政”为中心，政府拥有绝对权威，对职业教育发展实施控制。

政府采用治理目标和治理结果一致性的原则对职业教育实施“善政”管理，使职业教育的治理效率得以提高。

但在职业教育治理上，政府应要以维护社会公众利益为原则，使社会公众接受公平公正的职业教育，并在此基础上实现职业教育治理效率的提高。

而职业教育治理体系现代化的实质就是逐渐消除政府的越位干预、行业企业缺位参与等问题，以“善治”目标为导向，以公正和合理为原则重新界定职业教育相关利益者的权责利边界，使利益相关者能以协商合作和高效有序的方式参与职业教育建设、教育活动实施、教学评价工作等改革，推动“善政”到“善治”的发展，提高职业教育治理效率。

专题研究
（三）推动“人治”向“法治”转变，实现职业教育治理法治化
职业教育治理的发展强调民主协商平等的原则，注重职业教育价值理念运行的过程和效果，期望达到公平自由与平等协商的“多元主体共治”的民主状态。

在我国职业教育的传统治理中，“人治”成分大大超过法治，法律实际发挥的作用十分有限。

而职业教育治理体系现代化，就是将职业教育相关利益主体从无序状态向和谐有序状态转变，把政府权力让渡给各方相关利益主体，实现各方相关利益主体有序参与职业教育治理过程，推动我国职业教育治理民主化发展。

（四）推动“一体”到“独立”转变，实现职业教育治理评价科学化
我国职业教育的传统治理基本上是采用“管理、办学、评价”一体化模式，缺乏评价反馈的有效机制，政府对职业教育的管理往往滞后于市场的变化发展，对职业教育的发展具有一定制约性，职业教育治理评价机制也未能发挥积极作用，造成职业教育管理不畅、办学不佳和评价不当等现象，制约我国职业教育的未来发展与改革。

而职业教育治理体系现代化就是要求“评价”环节从“管理、办学、评价”一体化的治理机制中“独立”开来，推动我国职业教育治理现代化，使社会各利益主体参与支持和监督职业教育发展建设，实现职业教育治理评价科学化发展。

（五）推动“分化”到“整合”发展，实现职业教育治理结构有机化
职业教育有内外两个治理结构，内部治理结构包括人才培养模式、师资结构建设、专业种类设置和课程科目开发；外部治理结构包括评价机制建立、资质认定方法和各项法律制定。

目前，职业教育的两种治理结构衔接不紧密，多数职业院校的内外治理结构处于分化状态，导致职业教育的产教脱节、评价不公等系列问题。

因此，要实现我国职业教育治理体系现代化，就必须整合职业教育的内部与外部两个治理结构，根据职业院校的内部实际情况，制定职业教育相关法律政策，推动
职业院校与企业、行业协会、政府主管部门等外
部治理主体的协商合作，实现职业教育治理结构
有机化。

二、我国职业教育治理体系现代化过程存在的
问题
（一）行政化管理体系的呆板，阻碍内部治理现代化
目前，职业院校治理体系仍旧采用传统的科层
制管理，在管理形式比较呆板、单一，在一定程度
上影响了人才培养模式的改革和教师队伍的发展。

尤其是职业院校知识教育的分工使教师工作具有
“双重效忠”的特点，一是要忠于工作单位和研究
共同体，作为其中的一员，要遵守相关规定，积极
推动其发展；二是要服务于学生和校企合作单位，
在学校教学中尊重学生的学习主体地位，在企业实
践中，为企业的发展献计献策。

但在这个整个过程
中，教师个性化发展受到阻碍，导致职业院校内部
治理不顺畅。

（二）行业组织体系对职业教育的发展指导不足
职业教育的特征决定了职业教育的发展离不开
行业的支持与指导。

2010年，教育部建立了全国
行业职业教育教学指导委员会。

其是受教育部委
托，由各行业主管部门或行业组织牵头组建和管
理，对相关行业（专业）职业教育和培训工作进行
研究、咨询、指导和服务的专家组织。

目前，高职
院校参与全国行业职业教育教学指导委员会的数量
比例较高，对我国高级技术技能人才培养起着一定
的促进作用。

但与高职院校的积极参与形成反差的
是中职学校参与行业指导委员会比例过低，只有459所，占全国1.19万所中职学校的4%。

同时，民办职业院校参与行业指导委员会的比例也过
低。

因此，从整体来看，行业对职业教育发展的
指导不足，而且在层次和类型上存在不平衡。

（三）职业教育质量评价政策体系滞后
多年来，我国职业教育发展的规模急剧增长，
但职业教育相关治理政策的有效供给明显不足，尤
其是在职业教育质量评价上，重构职业教育质量评
价体系面临缺少法律依据的问题。

[2]
专题研究
1.职业教育质量评价制度缺少顶层设计
当前我国职教质量评价制度仍缺乏一个框架性设计，很难在较短时间内形成新的职业教育质量评价体制机制，因此，有行业组织和社会专家参与职业教育质量评价的现代化评价体系尚未形成。

2.职业教育质量评价伪科学化
社会未来发展对人才的需求有较大的不确定性，职业院校管理者与教师难以先行确定探索是有效。

因此，职业院校人才培养模式是一个不断创新探索的过程，对其进行评价难以量化和标准化。

急于量化和标准化更有可能是伪科学，这将对职业院校当前的治理体系现代化改革产生一定的影响。

3.职业教育质量评价模式相对单一
职业教育与普通教育一样具教学质量的抽象性，一直以来，单一的评估标准是职业教育教学评价的评价模式。

目前，部分职业院校也对人才培养工作评估进行改革，但评估仍然以学校为中心，对专业设置、课程设计等内涵建设的引导不够，评估结果对职业院校的发展引导不足，对改善教学过程意义不大。

参与评估的专家虽然有部分来自行业企业，但在以教育部门评估指标体系为标准情况下，行业企业专家难以充分发挥作用。

三、推进我国职业教育治理体系现代化的对策
（一）构建新时代职业教育治理体系
1.赋予行业协会参与职业教育治理的权利
由于职业教育与产业协同发展具有重要作用，因此，要按照技能特点和行业类型，充分赋权行业协会参与职业教育治理，包括参与职业教育发展与技能人才需求同步规划、职业院校教学环节标准的制定。

通过制定全国统一的用工制度与职业资格框架，支持行业企业进行相应的生产环境、生产工艺和生产策略的改革，为职业院校毕业生进行职业技能实训和就业建立良好的发展生态。

并以弘扬工匠精神和劳模精神，营造劳动光荣的社会风尚，建立以技能水平和劳动价值为导向的薪酬分配制度，促进崇尚技能的社会风气整体转变。

2.建立以区域为中心的多主体治理模式
由于我国区域经济块状分布特点明显，因此，
建立以区域为中心的多主体治理是促进职业教育产教融合的重心。

一是改变以政府为主导的职业教育办学制度，推行公办职业院校依托社会行业企业办学模式，推动职业院校实施产学研平台建设、混合所有制和校企合作的办学新模式。

二是统筹布局区域职业教育资源，推进区域社会资源与职业教育资源共享融通，引导区域群团组织和行业协会参与职业教育，将区域的产业发展规划与人力资源开发与职业教育发展规划进行联合制定，构建适应区域发展的职业教育体系。

三是改革职业院校校（院）长选拔机制，选拔熟悉区域职业教育发展，又与区域产业联系紧密的专家担任职业院校的校（院）长。

（二）重新界定政府权力边界，构建职业教育治理新格局
现代职业教育治理体系是由政府、学校、企业行业和社会等多个利益主体构成，这些主体之间的关系是通过国家公共契约进行界定，职业教育的运行规则也是通过这些相关利益主体平等协商之后制定的。

在我国的现代职业教育治理结构中，政府的角色定位是“掌舵”人而不是“划桨”人，这是重新界定政府角色功能的前提。

[3]
以前我国政府对职业教育管理实施“大政府、小社会”的运行模式，政府对职业教育中的大小事情包揽管理，留给社会力量参与的空间较小。

因此，针对现代职业教育治理结构中存在的多元主体利益之间的矛盾冲突，政府应推动《职业教育法》重新修订，创设社会力量参与职业院校办学、校企双向合作机制和产教相互融合的良好环境制度。

同时，中央政府应统筹职业教育全局的权力分配和责任承担，地方政府则统筹区域职教发展的战略规划和政策标准的制定实施，减少对地方职业教育具体事务的干预，并加强规范职业院校、行业企业和其他治理主体的权利义务。

同时，由政府牵头社会力量、行业企业等共同制定国家资格框架，并通过政府的“利益驱动”机制推进相关利益主体参与现代职业教育活动，推动现代职业教育活动的有效治理。

政府还应建立具备
专题研究
科学预测能力的部门机构，来预测社会经济发展对各类人才的需求，有针对性地推动职业教育的层次结构与专业设置，适应区域产业结构调整。

（三）推进职业教育体制机制改革，建立职业教育跨界治理制度
1.在教育机构跨界治理上，建立职业教育企业化制度
当前，赋予大型企业办学资格地位，将行业企业举办职业教育纳入国家的国民教育体系，已成为各国职业教育的发展新趋势。

企业办学与公益性职业院校享有同等的权利，并承担职业教育相应的社会责任。

例如，在德国，有资格实施“双元制”并被赋予教育企业称号的企业数量已占德国企业总数量的5%以上。

教育企业的出现，突破了职业教育的传统办学理念，把职业教育机构由职业院校延伸到行业企业，扩展了职业教育机构的内涵与外延。

[4]因此，借鉴德国的先进经验，结合我国当前社会经济发展实际，建立职业教育企业化制度，以赋予大中型企业教育机构的地位，将推进行业企业参与职业教育办学的积极性。

2.在教育证书跨界治理上，建立学历与职业资格证书等同制度
借鉴欧洲资格框架，建立职业资格与学历证书对接的纵向衔接制度和职教与普教异类等值的横向沟通机制，即是1至4级、5级、6级、7级、8级职业资格证书可分别对接中职或中技、高职专科或高技、职业本科（学士）或技能本科（预备技师）、研究生（硕士）、博士等学历证书，为我国技能人才构建一个匹配的“进阶”通道，打造横向沟通与纵向衔接的职业教育体系。

3.在教育管理跨界治理上，建立国家职业教育专门管理机构
借鉴德国设立联邦职业教育机构（BIBB）的经验，在我国设立国家职业教育专门管理机构，如教育部国家职业教育总局，使其成为我国职业教育的最高协调管理机构，实现职业教育改革的协调与职业教育资源的统筹，加强对职业教育人才的生产技能和创新能力的培养。

（四）创新职业教育质量评价制度
职业教育的特殊性在于培养目标和培养方式与普通教育不同。

因此，职业教育应树立新的评价观与质量观，分析各相关利益者的不同诉求，突出评价的跨界性和多元化，创新质量评价制度。

[5] 1.建立动态适应质量评价机制
创新职业教育质量评价制度，必须面向当前职业教育发展趋势，必须具备外部产业行业发展适应性、内部教学理念适应性、内在利益主体协调性等三个特征。

其中外部产业行业发展适应性，要求质量评价机制适应产业结构调整与经济发展方式转变，以增强学生发展能力作为评价标准，并邀请行业企业参与并成为评价主体；内部教学理念适应性，要求质量评价机制要体现人才终身教育理念，要适应中职中技、高职专科、职业本科与技能研究生等不同教育层次的衔接需要，并协调各级政府和各个行业在职业教育评价质量中的统筹作用。

2.树立职业教育质量评价新理念
由于职业教育的质量观是由学生发展结果性状况、职校办学描述性效果、政府保障性责任、社会贡献性服务等四个衡量指标构成。

因此，必须树立服务区域产业发展的质量评价新观念，突破以高就业率为主要评价指标的传统观念，围绕国家发展战略，鼓励毕业生到农村、城镇和三线城市就业，把就业专业对口率作为质量评价新指标，解决毕业生“下不去”的结构性问题和农村振兴发展人才瓶颈问题。

3.推进跨界和多元评价
推进管理、办学、评价的三者分离，推动职业教育评价的跨界性和多元化是当前职业教育发展新趋势。

其中，“跨界性”包括院校办学评价、专业教学评价、教学过程常态评价、政府监管评价等，服务地方产业和学生发展是这四个评价维度的基本依据。

“多元化”是指由政府、职校、学生、行业与专业组织等五个主体共同参与的评价，并推进管理、办学、评价的三者分离，最终形成职业教育社会评价的治理新模式。

职业教育治理体系和治理能力现代化是国家治
专题研究
理体系和治理能力现代化的一项重要内容，推动我国职业教育治理体系现代化，要经历传统职业教育治理体系向现代职业教育治理体系转变的一定时期。

而在这一转变时期，我国职业教育治理的目标、主体、方式、结构、评价都将经历一场现代化的改革创新过程。

参考文献：
[1]宣勇.高等教育治理体系的建构[J].教育发展研究，2015（17）：74-75.
[2]教育部关于印发《普通高等学校基本办学条件指标（试行）的通知[EB/OL].[2020-01-20]./ publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7050/201412/xxgk_180515. html.
[3]陈潇.现代职业教育治理体系中政府的权力边界研究[J].中国职业技术教育，2015（30）：24-27.
[4]姜大源.德国联邦职业教育法译者序[J].中国职业技术教育，2012（10）:79-96.
[5]郭扬，郭文富.职业教育质量评价的政策需求与制度建设[J].中国职业技术教育，2015（21）：22-29.
责任编辑徐春梅
Research on Promoting the Modernization of Vocational Education Governance
System in China
CHEN Yingxiong
(Shantou Polytechnic,Shantou Guangdong515078)
Abstract:The essence of the modernization of vocational education governance is the optimization, reorganization and continuous integration of vocational education resources.By promoting the transformation of "unitary governance to multiple governances","good politics to good governance",and"rule of man to the rule of law",we can realize the complementarity of resource elements,the improvement of governance efficiency and the legalization of governance.However,there are some problems in the governance system of vocational education in China,such as the rigid administrative management system,insufficient guidance of the industry organization system,and lagging quality evaluation policies.To promote the modernization of China's vocational education governance system,it is necessary to build a new era of the vocational education governance system,redefine the boundary of government power,and establish a cross-border governance system,so as to promote the realization of scientific governance of vocational education system.
Keywords:vocational education;governance system;good governance;governance evaluation;cross-border governance
专题研究。