应急管理的内涵与发展

应急管理内涵与发展第二章应急管理内涵与发展第一节突发事件一、突发事件概念二、突发事件分类三、突发事件分级四、突发事件特征第二节应急管理一、应急管理概念二、应急管理特点（一）统一领导，各负其职（二）社会与个人的作用不尽相同（三）行政的强制性约束性（四）目标针对性和明确性（五）管理的局限性（一）突发性（二）复杂性（三）破坏性（四）关联性（五）处置紧急性（六）影响滞后性第二章应急管理内涵与发展第三节应急管理发展历程一、萌芽期二、形成期三、完善期第四节应急管理发展趋势一、应急管理专业化二、应急与应战一体化三、应急管理国际化（一）应急管理机构体系化（二）应急管理模式一体化（三）应急救援队伍专业化（四）应急管理行为规范化（五）应急管理法律法规政策专门化、体系化（一）政府合作（二）企业合作（三）非政府组织合作01 应急管理的概念对于应急管理概念的界定，目前国内外相关机构和学术领域有多个不同角度的阐释。

面对突发事件的不确定性，应急管理的本质就是在总结吸纳各种应急处置实践经验的基础上，通过总结归纳和分类梳理，从大量不确定因素中努力寻找具有重复性、共通性、程序性的规律，建立和完善相应的组织体制、运转机制和法规制度，进而全面提高防范突发事件风险和快速处置的综合能力。

重复性程序性共通性应急管理是在紧急状况发生或预测发生时，确切知道要针对性地去做什么，并注意采用最好、最经济的管理方法去应对。

应急管理包括常态应急管理和非常态应急管理常态应急管理是指突发事件发生前按照正常程序开展组织建设、队伍建设、机制建设和制度建设等工作，可以在常规组织框架下协调解决绝大多数矛盾，尽可能体现公平、合理。

非常态应急管理是指突发事件发生后，或判定其必然发生时，直接关系公众生命财产安全的紧迫形势需要快速搭建指挥组织架构、集结处置力量和物资资源，有效缓解应急处置时的工作量，避免决策信息不足、经验有限、时间紧迫等约束条件造成不必要的失误。

02 应急管理特点政府企业其他公共组织政府是责任主体，起主导性作用突发事件应急管理的主体•政府主导性作用主要体现在两个方面：《中华人民共和国突发事件应对法》规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，涉及两个以上行政区域，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。

政府掌管行政资源和大量的社会资源，拥有严密的行政组织体系，具有庞大的社会动员能力，这是任何非政府组织、企业和个人无法比拟的行政优势，只有由政府主导，才能动员各种资源和力量开展突发事件应急管理。

2、社会与个人的作用不尽相同《中华人民共和国突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，这从法律上规定了应急管理的社会参与性。

尽管政府是应急管理的责任主体，但是若没有全社会的共同参与，突发事件应急管理就不可能取得良好的效果。

因此，在应对突发事件过程中社会与个人展现的作用不尽相同。

3、行政的强制性约束性⏹应急管理主要依靠行使公共权力对突发事件进行管理。

⏹公共权力具有强制性，社会成员必须绝对服从。

在处置突发事件时，政府应急管理的一些原则、程序和方式将不同于正常状态，权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化，一些行政行为将带有更大的强制性。

这些非常规的行政行为必须由相应法律、法规作保障。

4、目标针对性和明确性应急以维护公共利益、社会大众利益为己任，以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定为目标。

应急管理追求的是谁安全、社会秩序和社会稳定，关注的是包括社会、经济、政治等方面的公共利益和社会大众利益，其出发点和落脚点就是把人民群众的利益放在第一位，保证人民群众生活财产安全，保证人民群众安居乐业，为社会全体工资提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务。

5、管理的局限性●突发事件一旦爆发，应急决策者尽快做出了正确的决策，但指挥协调和物资供应任务十分繁重，短时间内通过做好应急处置、应急疏散和应急救援等工作对应急人员来说是一个巨大的挑战。

●突发事件发生后，社会公众往往处于紧张、恐慌的状态下，影响公众避险自救措施的实施。

●突发事件的不确定性应急管理的局限性。

03 应急管理发展历程自2003年非典以来，我国应急管理取得了长足的发展，其工作主要围绕“一案三制”建设展开。

应急管理的机制应急管理的法制应急预案应急管理的体制萌芽期 形成期完善期●政府逐步建立了经济体系和保障体系●政府、企业、公众都加入应对突发事件的行列，但也仅限于事后应对新中国成立以前●抗灾基本上由人民群众自发组织●政府主要是兴修大型水利设施，提供灾后救助新中国成立以后仅仅是一些高危行业和企业制定了应急方案，少数特定部门具备了应急救援力量。

各种力量和资源都是各自具体岗位上发挥特定的作用，职能比较分散，并没有注重应急管理体系建设，因而在这个时期该体系几乎没有发挥作用。

萌芽期横跨我国几千年的发展进程，其特点是“头病医头、脚痛医脚”，停留在一般的灾害应对行动上，应对灾害的主体也是社会公众。

我国发生“非典”事件后，应急管理得到了政府和公众的高度重视。

“沉着应对、措施果断，依靠科学、有效防治，加强合作、完善机制，要做到中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善检测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。

”温家宝总理在4月13日全国防“非典”工作会议上提出2003年7月28日，在抗击“非典”表彰大会上，党中央、国务院第一次明确提出，政府除了常态管理外，要高度重视非常态管理。

同年11月，国务院成立了应急预案工作小组，重点推动突发事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制的建设。

2004年3月，国务院办公厅在郑州召开“部分省（市）及大城市制定完善应急预案工作座谈会”，确定当年政府工作的重要内容之一是围绕“一案三制”开展应急管理体系建设，制定突发事件应急预案，建立健全应对突发事件的体制、机制和法制，提高政府处置突发事件能力。

4月和5月，国务院办公厅分别印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。

2005年4月 5月7月 12月 国务院国发[2005]11号文件正式下发《国家突发公共事件总体预案》。

中央军委召开军队处置突发事件应急指挥机制会议，并颁布了《军队参加抢险救灾条例》。

国务院在北京召开第一次全国应急管理工作会议，标志着我国应急管理工作进入了一个新的历史阶段。

会议明确了加强应急管理工作要遵循的原则，包括健全体制、明确责任、全民参与。

会议要求各地成立应急管理机构。

国务院成立了履行值守应急、信息汇总和综合协调为职责的应急管理办公室。

十届人大四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，该纲要首次将公共安全建设列为专节，即应急管理首次列入国家经济社会发展规划中。

4月4月7月9月12月国务院出台《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出了加强“一案三制”工作的具体措施。

国务院召开第二次全国应急管理工作会议。

成立国务院应急管理专家组。

国务院常务会议原则上通过《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》。

召开中央企业应急管理和预案编制工作现场会，推动应急管理进入企业。

2006年2007年5月，国务院在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，提出要建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系，并要求建立基层应急管理组织体系、工作体制。

04 应急管理发展趋势应急管理专业化，即整合各种应急力量，形成一体化的应急管理体系。

应急管理的专业化是实现一体化和科学化的重要保证，即整个应急管理体制具有一套专业化的体系结构，规范化的运作方式和科学化的决策支持保障体系，同时应急状态下具有法定的特别权限，可以摒除外部干涉来控制并实施自己的职能，具有无可替代性。

应急管理专业化发展趋势主要表现在以下五个方面：应急管理机构体系化应急管理模式一体化应急救援队伍专业化应急管理行为规范化应急管理法律法规政策专门化、体系化在政府、部门和公共组织中，建立专门的应急管理机构并形成一体化的网络组织体系，依法赋予其特定的职能和特定的运作方式。

建立应急管理机构形成一体化的网络组织体系我国应急管理模式属于以单项灾种为主的原因型管理，即按突发事件类型分别由对应的行政部门负责，这种管理模式容易出现交叉、难于协调的情况，且形成机构重置、资源浪费。

近几年我国应对重特大突发事件的实践正推动应急管理从单项防灾向综合防灾的一体化应急管理模式发展。

3、应急救援队伍专业化针对不同的突发事件，建设装备精良、训练有素、技术娴熟的专业队伍和一专多能的综合应急救援队伍。

在应急管理实践中，人们逐渐认识到规范化、制度化、法定化的行为程序是实施科学高效的应急管理的必要条件。

4、应急管理行为规范化实施科学高效的应急管理的必要条件规范化制度化法定化5、应急管理法律法规政策专门化、体系化随着应急管理全方位的发展和突发事件呈现多样、复杂的特点，建立覆盖各个领域、有针对性的法律法规体系和应急管理政策体系，对于提高应急管理的效率、增强应急管理的效果尤为重要。

实现应急与应战的统一，可以使我们整合军事及民用资源，避免机构的重复设置，在国家面临外来侵略时，可以调动全民族的力量，打一场人民战争，赢得军事斗争的胜利，在突发事件来临时，可以有效地调动军事力量，进行有效的应对和处置。

新世纪的国际形势，和平与发展仍然是国际关系的潮流和主题。

在这种国际形势下，如何利用战时资源，实行平战结合，将国防资源整合到应急管理之中，做到“平时应急，战时应战”，实现应急与应战的一体化，是新形势下经济建设与国防建设协调发展的必然要求，是军民结合、平战结合的一个崭新视角和领域，是当今世界各国充分利用国家资源的必然选择。

应急与应战的一体化的主要表现：军事工业具有很大的转产能力和生产规模收缩能力•既能生产军用产品，也能生产民用产品，具有能军能民、亦军亦民的特点•既能在战时扩大军用产品的生产，也能在平时实现军品生产向民品生产的转变，表现出一定的弹性军事人力、物资、设施等在平时服务于国家的经济、社会发展需求，在战时成为克敌制胜的保障。

为应对战争而建立的国防动员体系具有服务于突发事件应急管理的潜力。

应急管理国际化，即加强国际合作，调动国际资源以应对重大突发事件。

国际社会是一种无序状态应急管理的国际合作原则●预防为主●标本兼治●奉行人道主义●体现国际公平与正义●充分发挥联合国的主导作用合作主体政府间合作企业间合作非政府组织合作应急管理国际合作政府合作的形式可以使国与国之间的双边合作，也可以是国家参与地区或国际合作等。

我国政府积极推动上海合作组织国家签署《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》，通过《上海合作组织成员国救灾合作行动方案》。