具体行政行为作为证据的法律问题探析

内容提要：具体行政行为[1]除在行政诉讼中成为被诉的对象外，还能作为民事、刑事或行政诉讼中的证据。对于具体行政行为作为证据的，司法中应如何处理，法律并无明确规定，证据法学理论研究也少有专门的涉及。笔者认为：具体行政行为作为证据时，其证据种类属于公文书；其证明方式应采用推定或司法认知。不仅如此，在民事、刑事和行政诉讼中，如果当事人对作为证据的具体行政行为提起诉讼或提出异议，或者法官对具体行政行为的证明力产生怀疑时，除必须以刑事争议的解决为前提时应以刑事诉讼优先外，原则上应首选对具体行政行为的司法审查。

关键词：具体行政行为、行政行为的效力、证据、公文书、推定、司法认知。

现代法律意义上的国家行政权得以真正建立是从洛克、孟德斯鸠等人创立“三权分立”学说以来开始的，尽管洛克和孟德斯鸠对国家权能所进行的划分不完全相同，[2]但他们的权力分立和以权力制约权力的思想和理论对西方国家的国家机构的架构起到了决定性的作用。随着人类社会的历史演进，特别是二战以后，行政疆域不断得以扩张，[3]作为行政的核心和实质内容的行政权得到了最快、最广、最强的发展。在人们的经济生活领域，政府的行政手段从亚当。斯密所谓的“看不见的手”转为了凯恩斯所强调的政府干预。一个像“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”[4]的时代再也不复存在。在我国，[5]行政权的发展方向与西方国家则是相反的，虽然已从计划经济体制逐步走向了市场经济体制，无所不及的行政权所涉及的范围在逐渐减小，但是我国的行政权无疑仍然是世界上最强大的国家之一，行政权对于国人来说，无时无处不在。

行政权行使的一个重要方式是行政主体作出具体行政行为。行政主体作出具体行政行为，不仅能够在行政主体与相对人或相邻人之间产生行政法上的权利义务关系，而且还能够直接或间接地调整或影响公民、法人或其他组织之间的民事法律关系或刑事法律关系。因此，在公民、法人或其他组织因民事、行政和刑事争议[6]而发生的民事、行政或刑事诉讼中，具体行政行为经常会成为诉讼中一个举足轻重的角色。

一、具体行政行为作为证据的现象和问题

公民、法人或其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，可以依法提起行政诉讼。在行政诉讼中，具体行政行为是被诉的对象。但是，下面的例证中，具体行政行为并非被诉的对象，而是诉讼中的证据。

（一）民事诉讼中具体行政行为作为证据的情形

「例证一」A建房获规划行政主管部门许可，施工中遭到相邻人B的阻止，A遂向法院提起排除妨碍的民事诉讼。诉讼中，A将规划行政主管部门向其颁发的《建设工程规划许可证》作为己方的主要证据提交给法庭，以主张自己的建设行为合法。

「例证二」A出售的食品不符合卫生标准，导致B食物中毒住院治疗，食品卫生监督部门对A进行了行政处罚后，B向法院提起人身损害赔偿的民事诉讼。诉讼中，B向法院提供了卫生行政部门对A所作出的《行政处罚决定书》，该处罚决定是法院认定A有出售不符合国家卫生标准的食品的事实的重要证据。

「例证三」A诉B侵犯其商标权，则商标管理部门对A申请的商标的注册行为是商标侵权民事案件中至关重要的证据。

（二）行政诉讼中具体行政行为作为证据的情形

「例证四」A公司建房获计划、土地、规划、房产等行政管理部门的许可，需要拆迁B的房屋，因未达成拆迁补偿安置协议而由拆迁管理部门作出拆迁裁决，B不服该裁决，向法院提起行政诉讼，诉讼中，被告拆迁管理部门C和A向法院提交了计划、土地、规划等前置性行政许可行为作为证据以证明拆迁行为合法。

「例证五」A建房涉及消防、安全、土地、规划等行政部门并获得相关部门的批准，相邻人B以规划许可侵犯其相邻权而向法院提起行政诉讼，诉讼中，规划部门C和A向法院提供了土地、安全、消防等行政部门的行政许可行为以证明其规划许可程序合法。

「例证六」A建房获土地、规划部门的许可，而公路部门B认为A的建设行为违反《公路法》的规定，B遂对A作出行政处罚，A不服向法院起诉，诉讼中，A向法院提供了土地、规划部门的许可证件，以证明自己的建设行为已获得国家有关行政部门的批准。

（三）刑事诉讼中具体行政行为作为证据的情形

「例证七」A因交通肇事而被提起公诉构成交通肇事罪，诉讼中，公安交通管理部门的交通事故责任认定是认定A是否构成交通肇事罪的关键证据。

「例证八」犯罪嫌疑人A在刑事诉讼中认为自己实施犯罪行为时未满18周岁，则A 的户籍登记和居民身份证所记载的出生年月日是案件的重要证据。

「例证九」A因生产伪劣产品而受到技术监督部门的处罚，但公安、检察机关认为A 的行为已经构成犯罪，在检察机关向法院提起的刑事公诉案件中，A的律师以技术监督部门对A作出的行政处罚决定而作A行为不构成犯罪的辩护。

以上所列举的例证，说明具体行政行为在民事、行政、刑事诉讼中皆可作为证据使用。审判实践中，具体行政行为作为民事、行政、刑事证据的情况要远比上面的例证来的广泛而又复杂，也存在诸多法律、司法解释中尚没有明确规定的问题，如：作为证据的具体行政行为在证据属性上的表现如何？具体行政行为在诉讼中作为证据时属于何种证据种类？具体行政行为的效力对其作为证据使用有无影响？具体行政行为作为证据时，如何确定其证明方式？诉讼中，相关当事人对作为证据的具体行政行为提起了行政诉讼，诉讼程序应如何设置？由于对这些问题的处理没有明确的法律规定，审判实践中的做法往往不相一致：有的法官通过证据规则的运用否定了该具体行政行为的证明力，从而，导致了该具体行政行为未经正当审查程序就归于无效的实际法律后果，或者导致三大诉讼之间产生冲突；有的当事人在诉讼中对作为证据的具体行政行为提起了行政诉讼，而民事、刑事或行政诉讼同时进行，导致出现相互矛盾的司法判决或使得案件错综复杂。因此，对具体行政行为作为证据的法律问题进行探讨十分必要。

二、具体行政行为作为证据的法律分析

证据一词在证据法学中更准确地是被称为诉讼证据，以区分于人们在日常生活中对证据一词的使用。至今，学界对证据的定义和属性还没有形成一致意见。[7]尽管争论仍在继续，但争论在法官自觉或不自觉地运用各种证据理论的过程中并没有构成根本性的障碍。具体行政行为是公权力行使的结果，如果当事人认为某具体行政行为能够证明自己在诉讼中所提出的主张，自然会将该具体行政行为作为己方的重要证据向法庭提供。法官一般也会因为具体行政行为具有公权力的属性，出于法律上的优势地位和心理上的安全感，而乐意接受和采信这样的证据。

（一）作为证据的具体行政行为在证据属性上的表现

目前，关于证据属性的通说是“三性”说，即证据具有关联性、真实性和合法性。研究一般证据的属性，对诉讼来说，意义并不大。当事人认为某证据能够证明其诉讼主张，自然会将该证据提供给法庭；当事人提供的证据一般来说都是对自己有利的，甚至为了达到胜诉的目的，还会故意制造假证据向法庭提供。在法官接触的所有证据中，有真有假、有合法的有不合法的、有的与案件事实相关联有的与案件事实不相关联；我们断不能说，那些不真实的、不合法的、无关联的材料就不是证据。诉讼中，法官审查证据的主要任务是在进入诉讼的所有证据中筛选出能够定案的证据，那么，证据属性的核心问题应当是确定定案证据必须具备哪些属性，再以定案证据的属性作为衡量每一个证据的标准，排除那些不具备定案证据属性的证据。因此，证据的真实性、关联性和合法性更准确地说应为定案证据的属性。对于具体行政行为作为证据的，也要具备“三性”才能作为定案的证据，在“三性”问题上，具体行政行为的表现如下：

1、关联性上的表现。证据的关联性是指证据是否与案件的待证事实具有一定的关系。这种关系不是哲学上客观事实间的普遍联系，而是指证据与意图证明的争议事实之间存在着合理的关系。[8]具体行政行为只有与案件的待证事实有关联，才能作为定案证据，那些与案件待证事实没有关联的具体行政行为，对案件事实的认定没有证明作用。例如，要使用一个商场因销售劣质商品而被处罚的行政处罚决定来证明你在该商店购买的商品质量不合格，那么你所购买的商品必须是在该行政处罚决定所涉及的商品范围内，如果不能证明你在该商场购买的商品属于行政处罚决定所查处的商品之中，则该行政处罚决定就不能起到证明商品质量不合格的目的。

具体行政行为作为证据，也不是该具体行政行为中所有记载的内容都具有证明作用，一般来讲，具体行政行作为证据是该行为中具有法律效力的内容才具有证明作用。如一个治安管理处罚决定中的被处罚人身份中的出生年月日，通常就不具有证明作用。

2、真实性上的表现。证据的真实性有时也被称作客观性，它是指证据是否具有能够客观反映案件事实真相的属性。一个证据要具有真实性，就必须要求该证据的形式和内容均具有真实性。具体行政行为是否具有真实性，同样也要要求该具体行政行为在形式和内容上均具有真实性。首先是该具体行政行为是否是真实存在的，即是否确实存在一个基于行政管理活动而由有权的行政机关作出的具体行政行为能够为人们所感知；其次是该具体行政行为所记载的内容是否真实有效。