第四节行政诉讼参加人

3. “合法权益标准时期” 1989 年制定、1990 年实施的《行政诉讼法》第2 条规 定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员 的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院 提起诉讼。” 第41条更加明确地规定：“原告是认为具体行政行为侵 犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。” ——这样，我国行政诉讼原告资格的标准从“法律规定 标准”发展为“合法权益标准”。
为，复议机关是案件的审理人，而非案件当事人； 三、以实际作出裁决的机关为被告，复议机关改变原决定
时以复议机关为被告；维持时以原机关为被告；体现权限相称 原则。
有观点指出：复议机关不作被告，更有利于发挥复议的作 用。
――复议是纠错，是监督；只有这样，才能有利于复议机 关发挥复议的作用。
新《行政诉讼法》第26条 经复议的案件，复议机关决 定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机 关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被 告。
2.行政主体的狭隘使很多从事公务的组 织不能成为行政诉讼的被告
－－一些非授权主体屡有行使行政职权的 情况，造成确定被告时的困难，导致公民诉 讼艰难。
案例：村委会可以成为行政诉讼的被告吗？
（二）行政诉讼被告制度的完善
－－谁行为，谁被告。 1. 凡有行为，必有被告 2. 谁行为，谁被告 3. 行为的主体为被告 4. 官员可以成为被告
……
定义：行政诉讼原告是指因对具有国家行政职 权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服依法 提起诉讼的人或者组织。
1、行政诉讼的原告可以是个人，也可以是组织， 包括外国人和外国组织
2、原告与行政行为有法律上的利害关系 3、原告是认为行政行为侵犯其合法权益的公民、 法人或者其他组织
（二）影响我国行政诉讼原告资格确定的因素
3. 政策考量 －－受法院的地位、其它部门对司法审查的接受程度、 法治发达的程度等因素影响，充满变数，在个案中导致同一 时期不同法院甚至同一法院在原告资格确定上的不同，在不 同时期原告资格确定标准的变化更大。 第一，社会法治化程度是首要制约因素 第二，法院之外的其他部门对司法审查的接受程度 第三，法院自身对诉讼目的的认识、自身的能力和水平 此外，法院出于保证审判质量的考量，往往采取限制案 件数量的方式，而限制案件数量的有效方法就是提高原告的 资格要件
3.复议程序中的第三人的原告资格问题 虽然有关法律法规在形式上只提到申请人对复 议决定不服，可以提起行政诉讼，但这并不意味着 排除复议程序中的第三人的原告资格。 而且如果不赋予复议程序中第三人的原告资格， 他们的权益就无法得到救济。因此，《若干问题的 解释》明确赋予了复议程序中第三人的原告资格。
4. 受害人的原告资格 受害人是指受到其他公民（加害人）违法行为 侵害的人。在发生侵害时，行政机关可能有两种做 法： 一是不予处理，二是处罚了加害人，但受害人 认为处罚轻微。在这两种情况下，受害人是否可以 起诉，要求法院判令行政机关追究或者加重加害人 的责任？ 《若干问题的解释》第13条第3项做了肯定性的 规定，受害人要求行政机关追究加害人责任的，享 有原告资格。
（三）我国原告资格的发展
我国行政诉讼原告资格经历了： 1. “无标准时期” 2. “法律规定标准时期” 3. “合法权益标准时期” 4. “利害关系人标准时期”
1.“无标准时期” 是指在1982年《民事诉讼法(试行)》颁布以前，我国没 有明确规定行政诉讼制度。1982年的《民事诉讼法(试行)》 第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件， 适用本法。” ——表明我国行政诉讼制度的初步确立，但是关于行政 诉讼制度原告资格问题仍然缺乏明确的规定。
行政诉权 －－行政活动中权利主体按照法律预设程 序，请求法院对有关行政争议作出公正裁决的 程序权利。 包括：起诉权、获得裁判权、得到公正判 决权。
诉权的主观表现形式是诉讼请求 －－当事人通过法院对被告提出的，并希望获 得法院保护的实体权利要求，主要有： 请求确认行政行为违法或无效； 请求撤销违法行政行为； 请求变更明显不当的行政处罚决定或者其他行政 行为涉及对款额的确定、认定确有错误的； 请求行政机关履行法定职责； 请求赔偿。
向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 ——我国行政诉讼被告一般是根据行政主体理论来确定
的。行政诉讼将行政主体的外延与“行政机关或者法律法规、 规章授权的组织”等同起来。即以行政主体为标准确定行政 诉讼的被告。
导致－－ 行为者可能不是被告 给原告确定谁是被告带来困难
如：《司法解释》第20条：行政机关组建并赋予行政管 理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名 义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建 该机构的行政机关为被告。
美国学者施瓦茨和英国学者韦德言，对原告资格采取限 制性规定，实有害于行政法之健全发展，如果一个有着正当 理由的起诉人仅仅因为其个人并未受到足够影响而被挡在法 院门外，则只意味着一些政府机关违反法律却不会有人问津， 这与维护公共利益的要求是背道而驰的。
与其让行政权肆无忌惮，不如让公正的司法拯救失落的 公民权利。
二、行政诉讼原告
行政诉讼原告资格就是某人就某事而具有的向法院提起 行政诉讼从而成为原告的法律能力，它主要解决两个问题：
什么人可以提起行政诉讼 什么事可以被诉 ※ 资格即限制 ※ 资格能够保持其旺盛生命力的一大奥秘和奥妙便在于 利益的漫无边际可能导致的诉讼需求的无限性与司法资源的 有限性之间的矛盾 ※行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变 化迅速
（一）法律规定的原告资格
新《行政诉讼法》第25条规定：行政行为的相对人以及 其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有 权提起诉讼。
第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政 机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向 人民法院提起诉讼。。
第49条 提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或 者其他组织；
（三）行政诉讼被告的种类
一般被告 经过行政复议程序再起诉的被告 委托关系下，委托的行政机关是被告
特殊被告 派出机关和内设机构作为被告 两个以上行政机关成为共同被告 不作为行政行为的被告 被撤销行政机关作出行为时的被告
行政复议机关应否当被告？
学界有过三种方案： 一、以复议机关为被告－－复议机关应对结果负责； 二、以原机关为被告－－复议本质是监督行为而非处理行
官员可否成为被告？ 美国《联邦行政程序法》：在没有能够适用的 特定的法定的审查程序时，司法审查的诉讼可以对 美国、对机关以其机关名称、或者适当的官员提 起。 当原告向法院起诉时，只要美国的一个机构是 真正的被告时，原告应有权选择美国、机关以其机 关名称、或有关官员作为被告，或者还可以对他们 作任何合并。
1. 公平竞争权人的原告资格 就受案范围而言，公平竞争权扩大了“人身权 和财产权”这一权利标准；就原告资格而言，公平 竞争权丰富了利害关系的内容；例如，若干企业竞 投出租车营运权，政府以行政决定形式将出租车营 运权批给某个企业，其他参加投标的企业均可以公 平竞争权受到侵害为由提起行政诉讼。
2. 相邻权人的原告资格 相邻权主要包括截水、排水、通行、通风、采 光等权利。 如果被诉具体行政行为侵害了有关公民的相邻 权，利害关系即告成立。例如，规划部门许可某公 司修建30层大楼，影响了与之相邻的其他房主的采 光权、通风权，这些房主均具有对规划部门的许可 行为提起行政诉讼的原告资格。
4. “利害关系人标准时期” 2000年实施的《若干问题的司法解释》第12条规定： “与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其 他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。” ——又将我国行政诉讼原告资格的标准进一步发展为 “利害关系标准”。
新《行政诉讼法》第25条 行政行为的相对人以及其他 与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提 起诉讼。
1. 行政诉讼的目的 强调公法诉讼对行政行为合法性与有效性的监控，那么，
起诉资格可能会变得多余；如果从保护个人、法人和其他 组织合法权益的角度出发，那么，自由主义的起诉资格应该 最有利于这一目的的实现。
2. 行政诉讼的受案范围 原告资格能够保持诉讼需求的无限性与司法资源 的有限性之间的矛盾。
［美］ 施瓦茨《行政法》：只有疯子才会认为 法院拥有复审权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣。 那些认为如果行政复审到处可得，就会涌进无数案 件的观点是没有根据的。司法复审诉讼费时费钱， 很少有人为了复审而要求复审的，也很少有纯粹为 了使政府蒙受不必要的折腾而要求复审。
（四）几种特殊情况的原告资格
根据《若干问题的解释》第13－18条的规定， 几种特殊情况下的原告资格：
四、行政诉讼的第三人
－－是指与被诉讼具体行政行为有利害关系，申请或被 法院通知参加到已经开始的诉讼中的个人或者组织。
《行政诉讼法》第29条：公民、法人或者其他组织同被 诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结 果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人 民法院通知参加诉讼。
5. 合伙组织的原告确认（司法解释14条） 6. 投资人的原告资格（司法解释15条） 7. 农村土地使用权人的原告资格（16条） 8. 非国有企业被行政机关分立、终止、兼
并、改变隶属关系时的原告确认（17条） 9.股份制企业内部机构的诉权（18条）
三、行政诉讼的被告
（一）被告的定义 《行政诉讼法》第26条 公民、法人或者其他组织直接
行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或 者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当 事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
——谁主体，谁被告？ 谁行为，谁被告？
以行政主体确定被告的缺陷
1. 行政主体的“组织性”使个人行使公权力成为被告 成为难以解决的问题。
如民用航空法、海商法：规定了机长、船长的权力。 《海商法》第35条：船长在其职责范围内发布的命令， 船员、旅客和其他在船人员都必须执行。 36条：为保障在船人员和船舶的安全，船长有权对在 船上进行违法、犯罪活动的人采取禁闭或者其他必要措施， 并防止其隐匿、毁灭、伪造证据。 ――是特定情况下的公权力，如果航空器或船上有人对 机长、船长行使的公权力行为不服，要起诉，法院应如何处 理？行政案件还是民事案件？被告是谁？
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或 者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关 是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政 行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关 是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行 政机关是被告。
2. “法律规定标准时期” 从 1982 年到 1989 年《行政诉讼法》实施前，这一阶 段可称为“法律规定的标准”时期。 从 1982 年到 1990 年《行政诉讼法》实施前，全国已 有近 130 件法律、法规规定行政相对人可以按照各单行法律、 法规的规定提起行政诉讼，这一方面反映了国家日益扩大对 公民合法权益的保护范围的趋势，另一方面，由于对原告资 格无统一规定，法律、法规各自为政，客观上给行政相对人 行使诉权造成许多不便，从而限制了行政相对人的原告资格。
第四节 行政诉讼参加人
当事人 参加人
原告 被告 共同诉讼人 第三人
代理人
委托代理人 法定代理人 指定代理人
一、行政诉讼参加人概述 是指依法参加行政诉讼活动，享有诉讼
权利，承担诉讼义务，并与诉讼争议或诉讼 结果有利害关系的人。
诉讼当事人、诉讼参加人、诉讼参与人的区别
当事人是任何行政诉讼案件最核心的参加人员； 诉讼参加人包括诉讼当事人，但外延稍广； 诉讼参与人则包括所有参与行政诉讼活动的各 种人等，是一个范围最广的综合概念， 不仅包括诉 讼参加人，还包括证人、鉴定人、翻译人、勘验人 等。