城市更新治理模式政策利弊及原因分析 基于广州深圳佛山三地城市更新制度的比较

广州是广东省的省会城市，城市稳定、城市空间发展的布局和质量受到多方的关注，政府的治理具有广泛的影响。近期大型的赛事活动和城市开发在一定程度上增加了政府的财政负担，在“严控新增债务，化解存量债务”的要求下，政府选择了“应储尽储”的方式来推进“三旧”改造，希望通过土地收溢价减缓债务压力，并希望强化对土地使用的主导权，以便更好地控制城市空间发展的方向，约束开发主体的行为，调整政策干预更新过程的利益分配。然而，在利益关系复杂的城市更新过程中，政府的政策收紧在一定程度上影响了市场的积极性，减缓了盘活低效用地的进程，改造的收益随着时间的延长有所折减。虽然政府仍然给自行改造一定的空间，但仍难起到调动市场积极性的作用。因此，广州的“三旧”改造政策仍然需要寻找更优的效益平衡点，以期调动市场的积极性，更好地优化城市的格局，实现政府治理的目标。
二、“守夜人”模式下的深圳城市更新1.深圳城市更新的实施情况自2009年以来，深圳综合整治了330多个城中村，到2015年9月，城市更新计划草案中公布的更新单元数量达到379个(表4)。2014年，深圳审批通过的城市更新单元规划有36项(拆除重建类33项、综合整治类3项)，规划总开发建设用地面积约为175hm2，通过城市更新供应用地210.59hm2，占该年度土地供应的36%，完成投资400.5亿元。城市更新配建保障房效果明显，2011～2014年，保障房供给每年超额完成，四年的建成量达到12.93万套(表5)。根据城市更新计划草案公布的单元数量和深圳土地供应量(图3)可以判断，深圳的城市更新保持稳中有降的态势。市场一直保持比较积极的态度，政府在更新的进程中，调整管控的力度和内容。2.深圳城市更新政策的利弊深圳的城市更新政策体现了较强的法制性和市场性。在实施过程中，强调政府与市场之间的“协商机制”，根据地方情况，创新制度设计，量化重要的控制指标，如密度分区、保障房配建比重与创新产业用房比重等；依靠社会资本处理历史用地问题，政府尽可能多地放权，交给开发商自行处理。深圳是全国的经济特区，享有自主立法和治理的权限较大。改革开放以来，在城市发展的各个领域，深圳积极向香港学习，重视市场化运行的效率，形成了政府相对“弱势”、市场相对“强势”的城市治理文化。相比于广州，深圳的更新制度能更充分地发挥市场的能动性，鼓励市场主体自行改造；由于政府把大多数建设的内容通过制度设计交给市场，短期内政府经营城市更新的成本低、风险小；但是长期来看，土地历史遗留问题靠市场化来解决的方法最终还是会加重整个城市的运营负担—城市密度提升，未来必然给城市带来人口压力、基础设施运营压力和资源压力等，整个城市也将为城市更新支付更高的成本。笔者认为，之所以深圳采取这样的制度，是有着深刻的历史背景的。3.模式选择的历史原因（1）历史违章用地的问题深圳有70%的城中村是违章建设。在城市迅速增长的过程中，保障房的供给没有跟上，民间以非正式自发建设的方式解决了紧迫的住房问题，也就是现在大量的小产权房。由于长期以来政府没有对此进行处理，遗留了大量的“模糊产权”用地，如今土地倒逼城市发展，必然要为之前的治理漏洞买单。而清理70%的违章用地产权问题的成本是巨大的，因此采取市场化的方式处理可以说是此时的最佳选择。（2）土地总量小，城市公共服务设施缺乏，亟待补充深圳土地面积较小，比广州的土地少了1/3，政府一直以来没有形成以土地财政为主要政府收入来源的习惯。在繁荣发展的势头之下，土地面积狭小、公共服务设施不足与设施水平低的问题成为发展的瓶颈之一，因此政府的政策更加倾向于利用市场的能动性来破解城市发展的难题。“守夜人”的政府角色和政策机制基于市场极大的自由度，利用市场的资金和效率，以低廉的价格高效地提升公共服务设施水平，以适应产业发展的需求。（3）财政来源稳定，促进产业和设施发展的正循环成为主要治理目标深圳总体的产业活力强，产业更新带来的收益十分可观，因此城市发展并不追求高容积率换来的收益，更加重视基础设施和保障房的建设，与产业发展形成正向刺激，促进城市的健康发展。政府意识到与其高负债的依赖土地的溢价，不如保障创新产业保持增长动力，形成可持续的循环圈。三、“政府补贴市场”模式下的佛山“三旧”改造1.佛山的“三旧”改造实施和政策特点
从表1可以看出，广州市的城市更新速度在2012年之后变得缓慢，更新项目报批顺利但很难实施。在此过程中，政策的变化起到了关键性作用。2012年以前，广州实施的主要是《关于较快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009]56号)(以下简称“56号文件”)，其后实施的是《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》(穗府[2009]20号)(以下简称“20号文件”)。在20号文件中，政府提出“应储尽储，成片改造”的原则，特别是城市发展的重点地区，由政府采取公开出让的方式组织更新；并且，20号文件调整了对旧厂房公开出让补偿款的计算方法，将不计算补偿的毛容积率范围从超出3.5部分调整为超出3的部分。
（3）“重点地区”应储尽储，提高改造的收益根据广州市海珠区、番禺区的旧厂房改造方式及对收益的相关研究，在城市重点地区，政府采取公开出让的方式，在容积率(r)大于等于4时获得的收益一般要大于业权人自行改造时政府获得的收益，主要收入来自于土地收储后再出让以及再出让过程中的溢价(表2)，当旧厂补偿容积率的范围缩小时，政府的收益增加。这一改造方式通过强化政府收储、降低补偿标准两个举措，强化了对市场的约束，重新划分了政府与市场之间的收益分配。（4）政府高负债情况下“主导”土地使用，风险高，市场的能动性受限强政府主导、干预市场的政策和思路，在一定程度上降低了市场推进更新的动力，城市环境提升的进程也比较缓慢。56号文件对市场的约束力较小，政府的补偿较为充足，土地融资的方式自由，市场的积极性被充分的调动起来。20号文件更加倾向于政府对于片区的管控和主导作用，业权人和市场对改造的积极性在一定程度上受到了影响。自2008年以来，广州市政府的公共财政支出逐年出现赤字(表3)，到2013年已经累计千亿级。根据广州与深圳的土地出让金占财政收入的比重(图2)可以看出，广州政府的财政收入来源对土地出让金的依赖性很大，在高负债的情况下，广州希望加强对土地使用的主导权，缓解压力和风险。但是，在政府的总负债能力不足以全部支付补偿款的情况下，政府只能采取首期支付部分补偿款(一般是20%)，或者待土地出让后按比例付款的方式。这种情况下，市场在“三旧”改造中可以发挥的作用受到限制，积极性下降，对征地补偿标准存在抵触情绪，改造的进度减缓。3“政府主导”干预模式的原因分析
20号文件在56号文件的基础上进行修订，主要针对2009～2012年广州“三旧”实施出现的问题加以调整，其对城市存量空间发展的作用是辩证的。
(1)片区改造，避免“挑肥拣瘦”，整体功能布局优化在20号文件中，“三旧”改造规划的编制更加强调“片区开发”，不再提倡“单项改造”，主要是发现之前的改造“挑肥拣瘦”，使得大量难以改造的用地被剩下Байду номын сангаас区段整体的提升目标得不到实现。而“片区改造”能够联动地将整体的功能组织放在首位，以便在中观区域层面上管控城市发展的功能和布局。例如，在旧村庄的改造中，集体旧厂房的盈利空间大，是开发主体乐于参与的部分，而旧村庄的产权处理繁杂，大多数开发主体望而却步，如果不要求片区联动的整村改造，低效、环境较差的旧村庄空间很难被纳入到改造的范围内。
（2）强化公共服务设施和历史保护，维护公共利益相比于56号文件，20号文件强化公共服务设施配套，保障市场在进行城市更新的过程中，按照需求提高地块内及周边的公共服务水平和设施供给；在56号文件实施期间，开发以单个项目为主，在权属模糊范围的或者项目与项目之间的公共服务设施建设项目上，开发商互相推诿，公共服务设施的建设较难落实。20号文件还强化“旧城”历史文化的延续，将历史文化资源落实到行政审批和实施过程中来，使得公共财产和遗产不被市场化和私有化侵蚀。政府主导能更好地把握空间发展的总体方向，维护公共利益。
城市更新治理模式政策利弊及原因分析—基于广州、深圳、佛山三地城市更新制度的比较
一、从“政府引导”到“政府主导”—
广州“三旧”改造1实施过程和阶段特征
广州的“三旧”改造用地共计11 182宗，总面积达到358.66 km2。到目前为止，旧村庄改造的完成率达到14.6%，旧厂房改造的完成率达到9.6%，总体完成率达到10.9%。根据广州“三旧”改造的实施进度，大体可以将其划分为两个阶段。(1)第一个阶段是“政府引导、市场运作”的快速改造初期阶段。这一阶段“三旧”改造的政策体系初步建立，市场具有很大的积极性，市场资金踊跃进入，多以单个项目来推进，如著名的猎德村“三三三制”改造。(2)第二阶段从2012年至今。这一阶段从“政府引导”转向了“政府主导”，强调成片改造，土地应储尽储，防止土地增值收益向市场外溢。整体上，这一阶段的“三旧”改造速度减缓(表1)。2政策调整的利弊分析