西方国家公务员制度的产生和发展概述(PPT 53页)

二、西方主要国家公务员制度的建立过程 （一）英国
1854年，财政部对英国官史作任用情 况进行调查，做出《建立英国常任文 官制度的报告》，提出了四项原则性 建议：
将政府的行政事务区分为智力工作
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
（一）英国
在这些原则的基础上，政府的官员因此被区 分为两大类，一类是随内阁更迭而进退的政 务官，另一任是常任的事务官即文官。事务 官必须通过考试的方式录用，录用后若无过 失即终身任职，年老退休依法享有领取退休 金的权利，事务官任职期间不得参加政党活 动，从而在当时两党轮流执政的条件下可以 保证行政工作的效率和基本政策执行的连贯
（一）西方国家公务员制度产生的历史背景
分散的社会结构反映在西欧中世纪政府组织 就表现为：
君主力量薄弱、教会地位较高；
封建邦国中诸侯权力巨大，各自为政，整个 国家的政令无法统一；
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（一）西方国家公务员制度产生的历史背景
中世纪时期国家政府的职能与相当简单，只 是承担最基本的维护社会秩序和稳定的功能， 社会服务职能相当有限；
（二）美国 《彭德尔顿法》的内容：
2、公开的竞争性考试为选拔文官的手段，且 录取官员须遵循从高分到低分的择优原则， 在正式任命以前应当有一个试用期，应该者 不得提供参议员或众议员写的推荐信。必须 有不少于10%的联邦文官应通过上述途径产生， 且总统可以视以后的发展情况不断增加这类 职位。
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
在这种历史背景下，尤其是在政党分赃 制过度发展的背景下，西方各国开始根据本 国的具体情况建立现代公务员制度，其中两 个标志性的制度设计是：
政务官与事务官相分离制度 考试择优录用制度
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
（一）英国
在资产阶级革命以前，国王集立法与行政权 于一身，所有的官员都是国王的臣仆而非国 家的公仆。17世纪末，“光荣革命”之后， 议会的政治统治地位获得了实质性地发展， 为了防止国王通过官员任命权干涉议会活动。
（三）德国 德国早在19时期就形成了职业公务员制
度，其中表现为以上三个特点：
官吏的出版多是中产阶级，封建贵族与大地 方无法再操纵甚至垄断对政府职位的垄断；
官吏视其职业为终身事业，并以专门知识为 任职条件，使得公务员制度趋向于专业化与
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
（四）西方国家公务员在历史发展中逐渐形 成的一些基本组成制度：

四、西方主要国家公务员制度的现状
（四）公务员制度中原本非常强烈的官僚色 彩也被削弱，行政管理体制开始向后官僚体 制方向发展。
西方主要国家在历史上发展起来的公务 员制度的一个特点是高度依赖庞大的、垄断 和、缺乏外部监督制约的官僚机构，高度重 视规章制度和政府权力对行政活动的指导， 几乎完全忽视市场需要和公务员的个人主观 能动性。这在造成公务员制度运作低效的同
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（二）西方文职官员制度的演变 3、政党政治——政党分赃时期
进入19世纪后，资产阶级民主国家的议 会民主政治进一步深入发展，随着议会在国 家权力体系中的最高权力地位的建立，政党 政治也开始发展起来。在这种政党民主政治 的发展过程中，首先是英国的两党制开始形 成。但是在这种两党制的政治体制中，如果 在民主选举过程中出现了执政党的变更，新
四、西方主要国家公务员制度的现状
（五）德国的例子 1、德国公务员制度的特点
首先，德国公务员数量多， 覆盖面广，是德国社会的中坚 力量之一。从数量上讲，目前 （2005年）德国联邦和州两级
四、西方主要国家公务员制度的现状
（五）德国的例子 1、德国公务员制度的特点
其次，德国公务员职业种类多，涉及社 会公共服务的各个方面。从职业分类上讲， 德国公务员既包括政府工作人员、事业单位 工作人员、法院工作人员，也包括公立大中 小学教师。大约90%的教师是公务员，还有 10%为私人学校教师为公务员。所有的大专、 大学教师都是公务员。德国的大学教师纳入
四、西方主要国家公务员制度的现状
（三）简化关于公务员制度的各种规定，增 强对公务员人力资源管理的灵活性，使得公 务员制度朝着人力资源管理模式的方向发展。
随着现代国家的发展，过去的认为对于 公务部门的管理都需要按照严格的法治主义 的精神进行管理的思想开始发生了改变，有 关公务员制度的法律规定开始简化，对于各 个具体的政府部门和行政组织的管理，人事 管理的权力开始不断下放，简化制度，提高
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（二）西方文职官员制度的演变 1、专制君主——恩赐制时期
14世纪末以后，在西欧国家中的英国最 早出现文官阶层，但是此时的这种文官阶层 被视为国王的私人奴仆（servant），其开支 也是由国王恩赐，政府各部门的工作经费也 被列在“宫廷开支”之中，因此这些文官也 被称作crown servant，这也是后来的public servant的由来。
（四）两官分途原则
对政务官和事务官的产生方式、任用条 件、管理形式、职责范围和职务履行等方面 规定不同的标准和管理程序，两类官员也不 能交换、交替任职，其职能也不能代替履行。
四、西方主要国家公务员制度发展的新 动向
（一）传统公共行政中公务员政治中立的原 则出现变通
目前在公务员制度的实践中，公务员制 度日趋政治化的问题日渐突出。这是因为一 方面，公务员的确参与的政策的制定，而且 实施有公务员参与制定的政策，可能会带来 更好的效果；另一方面，现代公共管理模式 的发展已经突破了过去简单的政策制定与执 行的界限，两者之间的联系日益紧密。
（一）英国
1832年，英国通过了选举法，对政治体制 和公务员制度进入了重大改革。1833年，政 府正式开始实行官员的考试补缺制度，每有 职位空缺便由四人参加考试，进行择优录取， 这是英国建立公务员考试录用制度的开始。
1853年，英国议会对东印度公民进行改革， 改革当时该公司的高层管理人员都是通过政
（二）美国 《彭德尔顿法》的内容：
3、由总统提名经参议院同意任命三人组成文 官委员会，且不得来自于同一党派，协助总 统制定有关文官制度的规则，督促有关部门 实行，各州也要设立成员数不少于三人的考 试委员会，每年举行两次文官录用考试，在 整个联邦内的各种工作由文官委员会统筹进 行。
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（二）西方文职官员制度的演变 3、政党政治——政党分赃时期
政党分赃制大规模的出现是在美国。例 如美国第二任总统约翰·亚当斯在下台前几个 小时里任命了大量的联邦党官员（马伯里诉 麦迪逊案）。到了1829年安德鲁·杰克逊任职 的时候，在其八年任期内，他用本党党员更 换了五分之一的政府官员。
四、西方主要国家公务员制度的现状
（二）国家公务员制度中的职业永久性与稳 定性传统被打破，现实的公共人事实践已经 从根本上影响了公共服务提供的方式
传统公共行政的组织是一种官僚组织， 公务员制度的目的就是保证这种官僚组成的 高效运作，从而提出了公务员职业的永久性 和稳定性要求，但是其后果是带来了公务员 组织的不断扩张以及低效。面对这些问题在 实践中开始出现利用一些替代性组织形式或
第一个阶段是限制行政机关的工作人员担任 议会职务，限制行政机关对立法机关工作的
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
（一）英国
1805年，财政部设立第一个常务次官（事 务官），其地位相当于副大臣；
1830年，重要的几个政府部门都开始设立 常务次官，很快所有的政府部分都接受了这 种作用；
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
（二）美国 《彭德尔顿法》的内容：
1、规定了政治任命官职与非政治性任命官职 的区别。选举性官员、非行政部门的官员须 经参议院同意而任命的官员以及政府雇用的 一般工人，均不在文官之列。文官不得进行 政治性捐款和参与任何政治活动，不得因拒 绝从事这类活动而被免职。
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
第三讲 西方国家公务员制度的 产生和发展
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（一）西方国家公务员制度产生的历史背景
西方公务员制度是在中世纪的特定环境中发 展起来的。
与中国秦朝以后高度集权、大一统的国家结 构不同，中世纪的欧洲是一个分散、诸侯割 据的松散封建国家。
一、西方国家公务员制度的产生和演变
中世纪晚期之后，随着资本主义生产方式的， 政府的职能有所扩张，例如市场管理职能， 但是这些新职能的行使主要是以荣誉职位的 形式表现出来。
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（一）西方国家公务员制度产生的历史背景
14世纪末以后，西欧的社会、政治和经 济结构开始发生剧烈变化，城市手工业、商 业、金融业开始发展，城市的地位开始上升， 政府的管辖范围也开始扩大，政府的职能也 开始扩充，相应的也产生了对新的政府组织 结构的要求；
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（一）西方国家公务员制度产生的历史背景
在政治、社会和经济发展对新的政府组织结 构的要求中，就出现了由君主直接任命和指 挥、协助君主进行统治、只对君主负责且依 赖君主的俸禄的文官阶层。
资本主义生产方式的兴起也打破了过去封建 国家中基于身份才可以担任官员的限制，普 通民众也可以加入官员的行列。
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（二）西方文职官员制度的演变 3、政党政治——政党分赃时期
政党分赃制的盛行造成了官职严重腐败的现 象，买官卖官现象普遍存在，损害了政府的 权威；
政党分赃制的过度实行扩大的选举活动带来 的政治震荡影响，甚至影响到政治秩序的稳
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
类似的情况也发生在法国，但是当时法
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（二）西方文职官员制度的演变 3、政党政治——政党分赃时期
西方文官制度政党分赃制的兴起有着其深厚 的历史背景。当时的资本主义生产方式和资 产阶级对国家的统治权已经得到了牢固的确 立，封建贵族与资产阶级之间的对立冲突已 经不再是国家政治生活中的主题，相反，资 产阶级内部的政治冲突还是占据了主要的政 治舞台，政党政治开始出现，政党分赃制也
何谓公平？比例公平与比较公平
三、现代西方公务员制度的基本原则
（三）政治中立原则
公务员应当为全体人民服务，而不是为 某个党派或社会团体服务。
美国《文官法》：“任何公务员都没有权 利利用职权或个人影响去强迫别人或别的 团体采取政治行动。”
德国《官员法》：“官员为全体人民服务，
三、现代西方公务员制度的基本原则
1、连续性和职业常任制度： 凡通过考试被录用的公务员无过失不受免职 处分，也不受政党内阁更替的影响，其职务 和工资具有永久性；
2、中立性和两官分离制度：
三、现代西方公务员制度的基本原则
（一）公正原则 1、录用公开
公务员招录的全部过程与内容都要向社 会公开，其中包括录用政策、录用部门、职 位和职位数、报考资格条件、报考方法和程 序、考试时间、录用标准和考试结果公开。
法国的职业文官群体的出现也与法国的
一、西方国家公务员制度的产生和演变
（二）西方文职官员制度的演变 2、资产阶级权贵——个人赡恩时期
1688年“光荣革命”以后，英国最早确 立了君主立宪制政体，官员的任免权开始由 国王交到国会的手中，出现了议会和国王共 同控制官员任免权的情况。但是在这一时期， 因此私人关系任免官员甚至卖官鬻爵的现象 开始出现，政府的官职成为了高级政治领导 人个人赡恩的工具，个人关系成为了官员任
三、现代西方公务员制度的基本原则
•（一）公正原则 2、晋升公开
公务员晋升更高一级职务的程序和过程 要公开。但是是需要经过公开的考试还是程 序较简单的考核过程就可以晋升，不同国家 有着不同的规定，但是最终的晋升决定则一 般必须要公开。
三、现代西方公务员制度的基本原则
（二）公平原则
1、公民平等地享有担任公务员的权利； 2、公务员享有公平地获得晋升的权利； 3、同类同职同级的公务员享受平等的待遇。
二、西方主要国家公务员制度的建立过程
（二）美国
1829年，杰克逊总统倡导“官职轮换 说”，认为担任政党官职是选举胜利者的权 利，即所谓的政治分赃制。政党分赃制实行 三十多年以后，其弊端日益显现出来：裙带 关系盛行，政治活动不稳定。在1872年大选 的时候，两党都提出要实行功绩制，反对分 赃制。但是现实中的改革进行非常缓慢。 1881当，当时的加菲尔德总统被一名求职不