城市与区域土地利用规划理论与方法

第四讲城市与区域土地利用规划理论与方法

一、土地利用规划的理论与方法

我们这里探讨的是四种规划理论方法，可以用其来支持提供土地利用规划方面的一些解释。这些观点分别是：多元论观点、官僚主义观点、改良主义观点、马克思主义观点。

㈠多元论方法

这种方法一直非常流行和具有影响力，值得在一定程度上探讨。几种与之有联系的观点一定程度上已被纳入Dennis（1972）称之为“现代民主理论”的传统智慧之中。这种理论被熊彼得（1943）和后来的诸如Lipset （1960），Dahl （1961，1967）和Polsby（1963）这些作者所推广。

多元论的观点

从多元论的观点来看，社会是由通过选举过程、获得竞争政府活动的控制权的利益团体集合组成的。

多元论者认为“社会被分裂成许多小的特定利益团体，这些团体有不完全的重复成员，差别很大的权力基础，以及对在他们看来很明显的决策施加影响的大量手段”。

政权被认为是通过一个分散的方法来分配的，以保证没有一个团体能统治社会的任何一个特定部分。不同团体的个人在这些基础上联合起来。

如果一个特定的利益团体有获得高层权力（upperhand）的可能，对立的团体就会出来对这个强大的团体进行挑战，由此均衡得以维持。

土地利用规划重要规定

租金控制、税收、土地国有化、地方当局的规划限制

㈡官僚主义观点

在住宅和土地利用规划方面。

这个观点假定地方权力机构是复杂的结构，难于被渗透，并且对当地的居民无动于衷。

地方权力机构内议员和官员的关系并不象实际中传统上认为的符合宪法规程。

议员自己在讨论中对规划和住宅方面的问题知之甚少，而是依靠规划和住宅部门专职的官方专家。

不仅公众的成员，就是地方议员也难以从官方（bureaucracy）获取知识。

官僚主义观点

Rex和Moore（1967）和Pahl（1975）把城市看作是相对分离的社会体系，研究的是其内部的强制性的操作及稀缺资源的分配与使用。

它承认权力以及中央和地方政府官僚的复杂性以及日常生活中政府活动的不断扩大和控制的渐渐增加。

强调公共官僚主义的权力表明了这些团体在他们试图渗入这些日益扩大的官僚中的经历的难度。

㈢改良主义

•这是一些学者、一些在工会运动、工党和左翼政治团体及一些社会、管理方面的活跃分子的观点——即使不总是社会政策的实际结果，也至少是他们所宣称的目标。

•这种涉及资源重新分配中的绝对的差别对待的方法包括了工作和文献的混合集合，尤其与贫困、无家可归和贫穷的环境有联系，并以博爱主义、平等主义的目标为特征。

•改良主义方法的优点在于认识到现代英国的权力、影响、收入和财产在基础结构上的不平等，而多元论方法并没有认识到这些，事实上是武断地忽略了。

•这种方法的理论根据派生于两个主要来源：人道主义的自由平等主义和一些马克思主义的变体，这种双重的继承导致了对于改良问题的不同程度的认识和重要性。

•这就引起了在土地利用规划体系中重新分配的措施的范围问题：谁想从规划方案中获益，谁真正获益，是否一个人或一个团体的收益总是产生另一个人或团体的损失。

㈣城市主义（urbanism）

许多这方面的工作都是较新的，具有探讨性的性质，而且在一定程度上是尝试性的。通常是在一个比较高的一般层次上，并被作者承认是还没有足够系统化或仍是不完备的。但是，这种方法看来有一些我已经讨论过的方法所没有的优点。尤其重要的是，它不把经济因素看成是非问题（non－issues）。它通过日常的市场经济如何运作的假设来说明权力如何“被运用（exercised）”，并致力于表达城市发展和再发展过程的特征和目的。

二、中国城市土地使用制度及其变革

城市土地

是城市建成区和城市规划区范围内非农业用地的总称，是已经实现和将要实现景观城市化的那一部分土地。很显然，城市土地已经不是一般意义上的自然资源。它既是城市建设与城市发展的空间和物质条件，又是土地经济和城市房地产业不可分割的组成部分。

旧中国城市土地使用制度：

•城市土地属私人所有，但所有制形式却多种多样。

•城市中的绝大部分土地属于官僚资本、外国资本家和大房地产主所有。其中外国资本约占土地的20%左右。•其余的城市土地所有者有：个别小业主或个别城市居民占有小块的居住和生产用地；从事工商业的民族资本

家占有一部分住宅和生产经营场所的基地；官僚资本家占有表面上属于国民党政府的一部分土地，其数量约占城市土地的10%左右。

•这些官僚资本、外国资本家和大房地产主凭借对城市土地的私人垄断和土地投机,控制着中国城市的发展。

建国后城市土地使用制度变化

•建国后，国家立即接管、接收了旧政权占有的城市土地，同时接管和接收了外国资本家在华的大批城市地产，并根据政务院1951年的规定，在全国各城市里没收了战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子在城市中的“一切土地”。

•对于资本主义工商业者占有的城市土地，国家通过对私营企业的厂房、仓库、商店、办公用房以及职工宿合所占有的土地进行核资以后，土地价格作为资本的一部分由国家向资本家支付定息。

•对城市的其它私有土地采取与农村私有土地一样，可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换。

•1954年2月24日中央人民政府政务院《关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收使用费或租金问题的批复》中规定：“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向企业缴纳租金或使用费。

建国后城市土地使用制度变化：

•”1954年4月27日中央人民政府内务部关于执行国家建设征用土地办法中几个问题的综合答复中也规定：“国家机关、企业、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，由当地政府无偿拨给使用，均不必再交纳租金”。•私营企业或私营文教事业使用国有土地时，由国家拨给使用，但仍应向政府缴纳租金或使用费，其中合乎减免条件者，可以酌情减免。

•1953年政务院公布的《国家建设征用土地办法》第18条规定：“凡征用之土地，产权属于国家。用地单位不需要时，应交还国家，不得转让”。

•1982年通过的《中华人民共和国宪法》第10条对城市土地所有制作了明确的规定：“城市土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”；“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。

传统中国城市土地使用制度特点：

⑪土地资源的分配是以行政方式实现的，不经过市场，没有公开的、公平的竞争。

⑫土地的使用是免费的，用地者无需为用地付出代价。

⑬土地使用者长期占用国有土地，没有时间限制。

⑭土地使用者之间不能直接自行解决土地流动。

传统中国城市土地使用制度弊端

⑪土地资源的严重浪费。由于企业无偿占地，必然造成大量的闲置土地，长期占而不用。

⑫城市土地的低效率利用。由于土地使用者不能自行解决土地流动，必然导致土地利用在空间使用效率上与土地实际具有的使用价值不一致。

⑬城市建设基金严重不足。由于城市土地的无偿使用，大量的城市建设资金无法收回，使城市建设欠账越来越多，旧城改造难以进行。

中国城市土地使用制度改革

⑪征收土地使用费。深圳特区于1982年开始对城市不同等级的土地向土地使用者收取不同标准的使用费。1984年广州实行城市土地分等定级。

⑫土地批租。1987年9月9日深圳率先试行首块土地批租, 让用地者通过竞争并支付实足的地价款获得土地使用权，为建立中国的地产市场打下了基础。

⑬城市土地使用权的出让和转让。1988年4月，七届人大第一次会议修改了《宪法》有关条款，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1990年5月国务院又发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，大大推动了中国城市土地使用权的出让和转让。

⑭城市土地划拨。1992年3月13日国家土地管理局又发布了《划拨土地使用权暂行办法》规范和指导城市土地划拨工作。

中国城市土地使用制度改革的成绩与不足

㈠成绩

⑪由行政划拨制走入批租制轨道，并对按行政划拨土地征收土地使用税，从而建立了城市用地的自我约束机制，促进了节约用地、合理用地；

⑫增加了国家财政收入，为城市基础设施提供了稳定的资金来源。

㈡不足

⑪土地使用税征收的税率(标准)低，没有充分反映城市的级差地租，减免范围太广。⑫国有土地缺乏明确的产权代表。⑬国有土地收益分配关系不协调。⑭对土地批租的“个人”干预太多。⑮土地供应计划若有若无。

三、中国城市地价评估

㈠城市土地评价因素