从人行法看中国人民银行独立性

从人行法看中国人民银行独立性

摘要院中央银行的独立性是其行使自身权力、自主决策与行动的重要保障。近

年来,加强中央银行的独立性已成为全球的共识和趋势。文章将以中国人民银行的

独立性为切入点，以《中华人民共和国中国人民银行法》为剖析出发点，通过与

西方国家的对比，分析当今我国央行的独立性状况及其存在的问题、产生的影响，并探讨可行的解决办法。

Abstract: The independence of the Central Bank is an important guarantee for it

to exercise power, make decisions and take actions.Recently, it has become a consensus as well as a trend to enhance this characteristic. The article inquiries into

the independence of thePeople's Bank of China by analyzing the Law of the People's Bank of China. This article also states the status quo and existing problems ofits independence of PBC by making contrastive study with western countries and tries to find feasible solutions to the problems involved.

关键词院中央银行；中国人民银行；独立性；《中国人民银行法》Key words: Central Bank；People's Bank of China；independence；Law of the People's Bank of China中图分类号院D922.28 文献标识码院A 文章编号院1006-4311（2014）18-0156-030

引言2013 年3 月16 日，十二届全国人大第一次会议决定周小川连任中国人

民银行行长，社会各界分析认为，周小川的连任将会为央行的独立性加分[1][2]。

从1948 年中国人民银行成立至今，人行经历了由政府完全控制到相对独立

这一转变，在迎合了整个银行业及其政治经济大背景发展趋势的同时，也依然存

在着些许问题，文章将就此展开探讨。

1 中央银行独立性的含义及其重要价值中央银行独立性是指作为货币行政当

局的中央银行在制定和执行货币政策过程中的独立自主权，集中体现在中央银行

与政府的关系上。在我国的实践中，这一关系的运行可概括为两点：一是中央银

行应对政府保持一定的独立性；二是中央银行对政府的独立性总是相对的[3]。

央行为什么需要独立？支持者认为，首先央行与政府的工作重点不一致；其

次货币政策制定和实施需要专业人士；再次央行的独立有利于防制政府决策引起

的宏观经济波动，因而只有在央行独立于政府的前提下，才能让其更好地实现维

护金融稳定、提升金融服务和管理水平、支持经济发展方式转变和经济结构调整、争取国际收支基本平衡、促进经济社会持续健康发展这一系列目标[4]。以费里德

曼为代表，他提出的货币主义[5]主张重视货币政策，通过减少政府对中央银行的

干预、保持中央银行的独立性，使货币供应量适度，以对付通货膨胀。

为什么独立是相对的？主要原因在于央行的业务活动是在国家的授权下展开的，货币政策的目标从长远来看需要与国家经济社会发展的总体目标保持一致，

并且其实现需要政府其他政策特别是财政政策的配合。同理可类比于与中央人民

银行相并列的中华人民共和国审计署。

2 我国央行独立性数据分析GMT 指数是对中央银行独立性测试的一大方法，

通过对政治独立性（总裁及理事会成员的任命、中央银行与政府的关系、组织）、经济独立性（向政府融资时的条件、金融工具）的测评，运用如“总裁不是政府任命的”、“总裁任期五年以上”等15 项指标，对央行的独立性进行总体评判[6]。图

1[7]中显示的数据，是2003 年《中国人民银行法》修订之后，我国央行独立性GMT 评分与七个发达国家的比较。从图1 中可以看出在GMT 模型下，我国央行

独立性远低于德国、美国、加拿大，与法国、日本、英国、意大利相当，总体属

于中等偏低阶段。

3 我国银行法设定上的缺失及产生的相关问题《中国人民银行法》作为整个

央行体系运转的基础，对于研究我国央行的独立性，具有重大的意义。同时，借鉴、对比德国、美国这两个央行独立程度较高国家的银行法，对分析我国实际情

况亦有很大帮助。以下，将通过三方面的对比分析，探讨在《中国人民银行法》

的规定下，我国央行独立性的问题所在。

3.1 自主制定货币政策的权力根据人行法[8]第二条第2 款“中国人民银行在国

务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”，人行制定和执行货币政策必须要处于国务院的领导之下；且从第五条看来，年度货币

供应量、利率、汇率以及国务院规定的其他重要事项的最终决定权均掌握在国务

院手中，中国人民银行只享有对除上述重要事项以外的一般其他事项的决定权。

相比较之下，《德意志联邦银行法》[9] 第三条规定，“德意志联邦银行利用

本法赋予的货币政策权限，调节货币流通和经济的资金融通，以达到保卫货币的

目的，并从事国内外支付事务的银行清算，并且联邦银行在行使上述职权时不受

政府指令的干涉。”第十二条规定，“在行使本法律赋予的权力时，联邦银行可以

不按联邦政府的指示”。

对比后不难发现，我国央行对于政府的依赖性颇强，制定、执行货币政策受

国务院的控制与限制较多。制度将作为中央银行基本职能之一的货币政策制定与

政府挂钩，必会将大量政治思维引入经济决策中，而中央银行又难对国务院的决

定进行抗辩，这定会在很大程度上影响人行根据我国经济状况制定货币政策这一

职能的有效发挥。

3.2 人事制度的独立性根据人行法第二章“组织机构”的规定来看，在实行行长负责制的情况下，中国人民银行的行长人选，根据国务院总理的提名，由全国人

大决定；人大闭会期间由全国人大常委决定，由中华人民共和国主席任免。副行

长由国务院总理任免。将人行的主力军交由当局政府决定无疑降低了人行人事方

面的独立自主性。同时，货币政策委员会的人选也因要考虑政治需要，而大量渗

透了行政机关、金融机构的力量。

中央银行的业务具有高度的专业性和技术性，其高层管理人员必须具备丰富

的经济、金融知识，以及相应技术与经验。当政治因素的考量多过于专业技术的

考量时，人行整体制定、执行货币政策的能力、调节货币流通的能力等等，都会

大打折扣。

对比来看，美联储的决策机制更加完善。其货币政策是一个集体的决定，是

由公开市场委员会的17 个成员做出的，其中12 名具有投票权的正式成员由美联

储理事会七名理事，纽约储备银行行长和四个纽约以外的储备银行行长之间轮替。整个机制与政府分离程度更大，也更有利于独立进行经济决策[10] [11]。

3.3 与政府的资金关系银行经济上的独立是指，中央银行对其资源所拥有的

一种实际可控状态。突出表现为，一方面杜绝政府财政对中央银行的透支行为，

另一方面禁止中央银行对金融机构进行巨额贷款。

从资金来源看，美国法律规定，美联储的工作经费独立，主要来源于美联储

在公开市场上发行的美国政府债券的收益，投资外汇的收益以及为金融机构提供

服务的收入，不需要国会拨款[12]。

我国人行法对人行资金的规定体现在第八条：“中国人民银行的全部资金由国家出资，属于国家所有”，如此规定，使得我国央行资金来源受制于其他主体的可能性大大增加，不利于行动的独立自由。